08 Feb. 2020

Un ferrocarril con 60 vagones

Oscar Bottinelli

El Observador

La ley abarca el contenido de alrededor de una sesentena de leyes, entendida cada ley como una normativa vinculada a un eje central y a una teleología armónica. Por ello, en realidad no se trata de una ley ómnibus sino una ley ferrocarril que arrastra una sesentena de vagones […] Un debate simultáneo y acelerado de sesenta temas no es un forma clara de debate político ni el modelo adecuado a una democracia plena, como la uruguaya.

Los riesgos para la calidad del sistema político de una ley ferrocarril

La Presidencia electa analiza con sus socios del entendimiento de gobierno -la llamada “coalición multicolor”- la elaboración de una Ley de Urgente Consideración (LUC)1 Una cosa que llama la atención es que los líderes del pentapartido se hayan reunido previamente en tres oportunidades: una en un acto electoral en que hicieron la presentación en sociedad de la coalición electoral en la campaña hacia el balotaje; la segunda, a los efectos de recibir (no discutir ni analizar) el anteproyecto de LUC; y la tercera -primera reunión de discusión y decisión, lo que marca la prioridad del tema- para definir la candidatura única a la Intendencia de Montevideo. La curta reunión -y segunda reunión de discusión- será para discutir el contenido de la LUC.

El anteproyecto de LUC comprende inicialmente 457 artículos agrupados en 54 capítulos y 10 secciones. Abraca modificaciones a varios códigos, como el Penal, de Procedimiento Penal o de la Niñez y Adolescencia. También a leyes orgánicas, o regulatorias, o de similar entidad, como la Orgánica Policial, de la Universidad de la República, de la Administración Nacional de Educación Pública, del Ministerio de Educación y Cultura, de URSEC (regulación de servicios de comunicación), de URSEA regulación de servicios de energía y agua). Además de creación de un ministerio y de un Consejo de Política Criminal y Penintenciaria, así como modificación de pensiones y de la inclusión financiera. Asimismo, normativa sobre estupefacientes, gestión de la privación de libertad, represión de la violencia en espectáculos de carácter masivo, protección del espacio aéreo.

Hay un conjunto de artículos que ha dado para el humor y es de profundo contenido político: la regulación de los chorizos de fabricación casera. Ocurre que son una de los productos finales del abigeato y su elaboración y venta hasta ahora corresponde controlar a las intendencias departamentales. La LUC quita esa potestad a las intendencias, en el sobreentendido que ellas (dos tercios de las cuales del partido del presidente electo) no cumplen su función y actúan con permisividad.

En conjunto, la ley abarca el contenido de alrededor de una sesentena de leyes, entendida cada ley como una normativa vinculada a un eje central y a una teleología armónica. Por ello, en realidad no se trata de una ley ómnibus (omnibus bills en la terminología sajona) sino una ley ferrocarril que arrastra una sesentena de vagones.

Los estudiosos del tema legislativo consideran que las omnibus bills degradan la calidad de la institucionalidad. Cabe aclarar que no son per se antidemocráticas, no afectan el nivel de democracia de un país, pero sí afectan la calidad del funcionamiento del sistema político, la calidad de la participación y la discusión política, que en esencia es afectar la calidad de la democracia. Si así se califica al uso de las leyes ómnibus, mucho más fuerte en la degradación de la calidad institucional lo es una ley ferrocarril.

Una discusión tanto parlamentaria como pública sobre una ley ferrocarril produce el mismo efecto que el acoplamiento de decenas de parlantes. Esa superposición hace inaudible el audio. No se escucha, luego no se entiende. El debate público es esencial a la participación ciudadana y a la calidad del sistema político; el debate parlamentario hace a la calidad legislativa.

Se puede argüir que en el Parlamento se habla pero nadie convence a nadie, porque cada una lleva posiciones prefijadas. Ello es correcto. Casi siempre es así. La verdad que no siempre: cuando la discusión de la Ley de Caducidad (diciembre de 1986) un senador cambió su discurso y su voto en el debate parlamentario. Pero aunque nadie cambiase de opinión, el debate cumple la función de ilustrar el proceso de elaboración de la ley. Ilustrar para la interpretación jurídica, para la interpretación política y para la interpretación histórica. Mucho más en un país que desde hace 53 años cuenta con el recurso popular de referendum. Pero aunque no fuere por ello, para la interpretación jurídica, politológica e histórica es importante evitar lo que ocurrió con la introducción del Doble Voto Simultáneo en 1910, elemento esencial del sistema electoral uruguayo, cuya aprobación carece de una explicación cabal en el mensaje del proyecto de ley, en el informe de comisión y en los debates de ambas cámaras; se pueden inferir las motivaciones, pero no están explicitadas.

Un debate simultáneo y acelerado de sesenta temas no es un forma clara de debate político ni el modelo adecuado a una democracia plena, como la uruguaya. Dicho todo esto, es importante señalar que en materia de ómnibus -no de ferrocarriles- las responsabilidades son compartidas, ya que los gobiernos presididos por los tres partidos han utilizado las leyes ómnibus, aunque no las leyes ferrocarril, aún contando con sólidas mayorías legislativas. Y el mecanismo de leyes de urgencia fue utilizado por gobiernos presididos por los tres principales partidos del país, también con sólidas mayorías legislativas detrás suyo.

Desde el punto de vista político es conveniente para quienes cuentan con la mayoría parlamentaria tener en cuenta que una ley ferrocarril es más fácil de cuestionar que una ley monotemática. Es una ley ferrocarril, en esa cantidad grande de ómnibus, es más fácil encontrar el punto conflictivo que exacerbe el sentir ciudadano, o más exactamente, que posibilite el rechazo activo de una mayoría de la ciudadanía. En Uruguay es el Cuerpo Electoral el que en materia legislativa -en leyes trascendentes- tiene la palabra en última instancia. En una oportunidad (Ley de Caducidad en 1989) ese Cuerpo Electoral refrendó lo actuado por el Parlamento; en tres oportunidades volteó u obligó a voltear leyes relevantes (Ley de Empresas Públicas en 1992; leyes sobre Antel y sobre Ancap en 2003).


Ver “De ley de urgencia y coalición” , El Observador, febrero 1° de 2020.