De los privilegios tributarios

Oscar A. Bottinelli

El Observador

El país otorga exoneraciones o privilegios tributarios por el 6,3% del PIB.

En la última semana de febrero los dos socios relevantes del Partido Nacional en la llamada Coalición Multicolor presentaron propuestas al presidente de la República sobre medidas económicas tanto de corto plazo (paliar los efectos de la Pandemia sobre la gente y sobre las empresas) y de mediano plazo. En cuanto al mediano o largo plazo aparece la propuesta (del lado de Cabildo Abierto) de realizar un debate nacional sobre el llamado técnicamente “Gasto Tributario”, que en buen romance quiere decir las exoneraciones tributarias de que gozan determinadas actividades, bienes, emprendimientos o inversiones. Los especialistas le llaman “Gasto Tributario” porque entienden que es un gasto porque el no cobrar el impuesto es una forma de devolver el impuesto.

Resulta relevante que ese “Gasto Tributario” en Uruguay es el 6,3% del Producto Interno Bruto (PIB) y representa casi el doble del promedio latinoamericano (3,5%) y del de Gran Bretaña (3,7%), una vez y media el de los Estados Unidos (4,2%) y más del triple del de Francia (1,8%). Lo supera Italia con el 7,5%.

Las exenciones tributarias en cuanto a su objetivo pueden clasificarse en dos categorías. Una (llamadas “beneficios”, representan un tercio del total) son las que se traducen en transferencias a personas. La otra (llamadas “incentivos”, representan los dos tercios del total) son las que tienen la finalidad de atraer o facilitar inversión para promover el desarrollo de uno o varios sectores productivos y generar puestos de trabajo.

La categoría de “beneficios” corresponde por ejemplo a la existencia de un IVA mínimo del 10% aplicable básicamente a productos de primera necesidad y medicinas, mientras que la tasa general o básica es del 22%. Se entiende que hay una exoneración tributaria de 12 puntos del IVA. Bien ¿cuál es la discusión? ¿Cuáles son las posturas? La postura tradicional es que productos como la leche o los medicamentos, por su calidad social, deben tener un tratamiento diferenciado. Así, un medicamento de $ 500 de precio base llega al público en $ 550 con el IVA mínimo y en cambio costaría $ 610 si se le aplicase el IVA básico. La otra postura es que tal cual funciona subsidia al que compra el medicamento no solo en un barrio periférico, sino en barrios de alto poder adquisitivo. En consecuencia, la propuesta es que todos los productos lleven el IVA básico y se subsidie ese IVA, total o parcialmente, a las personas que entren en determinadas categorías. Es decir, que el Estado en una ventanilla percibe la totalidad del impuesto y en otra ventanilla devuelve o subsidia una cantidad de dinero a personas requeridas de asistencia social. Ese es un punto en discusión respecto al tercio del total del “Gasto Tributario”.

El segundo punto, el de los incentivos de inversión, es el más controversial y el que corta por un eje ideológico más nítido. La postura hasta ahora dominante, impuesta a lo largo de los gobiernos de participación blanca, colorada y frenteamplista, ha seguido la siguiente lógica: Uno. Uruguay necesita captar inversiones de radicación. Dos, esas inversiones se disputan en el mundo en una competencia entre seguridad jurídica e incentivos de inversión, además de ventajas o desventajas naturales de ubicación geográfica, capital humano, clima, provisión de materias. De donde: ese Gasto Tributario no es un gasto sino una inversión, pues genera retorno en creación de empleo, generación de tributos y aumento del PIB.

La otra postura sostiene que “las políticas de promoción de inversión han sido caras, regresivas, mal focalizadas y en algunos casos arbitrarias” y “deben estar ancladas en actividades capaces de generar ‘derrames’ (investigación, innovación, etc.) y que sean ‘escalables’ a través de la exportación”. Cuestiona además que “la concentración en el IRAE es excesiva, ineficiente y regresiva porque no colabora con los costos del emprendimiento o sea el riesgo del proyecto y deja todo el retorno al empresario. Las políticas regresivas penalizan directamente a los micros y pequeños empresarios”. Fundamenta además en que el Fondo Monetario Internacional considera que el “Gasto Tributario” en Uruguay “es fuertemente regresivo e ineficiente en su forma de promover la inversión”.

La discusión de la eliminación de los incentivos de inversión, o de las exenciones tributarias a determinados proyectos, provoca no solamente un corte ideológico, sino que genera un corte político tanto dentro de la Coalición Multicolor como al interior del Frente Amplio. Pero además plantea un viejo reclamo de las pequeñas y medianas empresas, y también de un conjunto de grandes empresas nacionales, que consideran injusta la carga tributaria que pesa sobre ellas y el trato que reciben de los organismos recaudatorios, en particular de la Dirección General Impositiva; mientras por otro lado los grandes inversores, en su abrumadora mayoría extranjeros, gozan de amplias exoneraciones y a veces hasta de nula tributación. En un seminario internacional un dirigente de un centro comercial dijo una vez que un almacén de barrio está sujeto a pagos importantes, a multas y recargos si se atrasa, y a inspecciones, mientras que una zona franca paga los mismos impuestos que un habitante de un asentamiento, es decir, cero.

Esta doble discusión, la de los “beneficios tributarios” y la de los “incentivos tributarios” aparece como uno de los temas clave del debate político y para un tiempo nada lejano. Cabe observar que tan solo dentro de tres meses el Poder Ejecutivo debe enviar al Parlamento la rendición de cuentas, el balance de ejecución presupuestal y las modificaciones al Presupuesto Nacional, que se suponen no van a ser pocas. Y que va a ser una intensa discusión, entre el oficialismo y la oposición, dentro del oficialismo y posiblemente también dentro de la oposición. Y que va a ser un centro de debate la eliminación de los privilegios fiscales, como fuente de financiamiento de las políticas sociales de apoyo a la gente y a las empresas nacionales.