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Hacia una ciudadanía integral
La democracia en América Latina
Juan Rial
-La Tercera Ola de Democracia en América
Latina.
-Democracia y ciudadanía
-La ciudadanía política
-La ciudadanía civil
-La ciudadanía social
-Hacia una ciudadanía integral.
-Presidencialismo, parlamentos y descentralización
-La necesidad de reconstruir el estado.
-La economía y la democracia
-Conclusión
La tercera ola de democracia en América Latina
1. Hacia 1978, en Ecuador y Perú se abrió una época sin
precedentes en la región Latinoamericana . Comenzó un proceso
de cambio de regímenes políticos abandonando, poco a poco los
regímenes autoritarios, represivos o “progresistas”, para dar
paso a regímenes democráticos. El énfasis estuvo puesto en la
recuperación o en la instauración de los derechos políticos
plenos para sus ciudadanos, siendo el hecho más relevante la
realización de elecciones libres y justas. Tras la primera era
de democratización que se dio con el advenimiento de la
independencia, en la que instauraron regímenes oligárquicos
asediados constantemente por guerras civiles y
pronunciamientos militares se dio una segunda ola de
democratización al finalizar la segunda guerra mundial –en
algunos países muchos antes- al extenderse la ciudadanía todos
los hombre sy mujeres, al plantearse garantías para el
ejercicio del voto y al incorporar a la vida ciudadana con
mejores oportunidades a buena parte de la poblacipón llevando
adelante estados asistencialistas o de bienestar, que, en
principio crearon, con mayor o menor éxito estratos medios
importantes. Algunos de los países de la región no alcanzaron
esta etapa de democratización, aunque el desarrollo social
haya sido importante, como fue el caso de México, que instauró
un régimen de partido hegemónico. La mayoría de los
centroamericanos y caribeños mantuvieron regímenes
patrimonialistas, prebendarios.
2. La prédica en favor de la gobernabilidad, que suponía
contener el exceso de demandas sociales que habían promovido
los diversos refímenes “populistas” con sus estados
asistenciales o de bienestar, y la convulsión revolucionaria
que buscó imponer una vía al socialista terminó con esa
segunda ola de democratización. La tercera fue el producto de
un cambio de las correlaciones externas que llearon a dejar
caer el apoyo de la potencia domiante en la región hacia las
dictaduras existentes, aunadas a procesos locales de cambio
político. La tercera de democracia en América Latina con
problemas, sin embargo, muestra un largo período de democracia
en la región. Entre los problemas hay que citar la recaída en
el “cesarismo civil” del régimen plebiscitario de Alberto
Fujimori en Perú, entre los años 1992 y el 2000, algunos
intentos de golpe o autogolpe fracasados, como los de
Venezuela también en 1993, Guatemala en 1993, nuevamente
Venezuela en el 2002, con crisis que determinaron el fin de
mandatos presidenciales antes de culminado el tiempo previsto
para el mismo, como en Argentina, Bolivia y Ecuador. Pese a
estos contratiempos, nunca en la historia de la región ha
habido tantos regímenes democráticos, ni han durado tanto
tiempo.
3. La democratización recibió un fuerte impulso luego de la
finalización de los regímenes autoritarios del sur del
continente y de la terminación de los conflictos armados en
América Central, que languidecían a fines de los años ochenta
junto con la guerra fría y el finiquitado imperio soviético.
Los citados intentos de golpe militar que no llegaron a
culminar con su propósito, motines militares, agitación
popular en las calles, y las crisis de diverso alcance, que
motivaron la renuncia o expulsión de presidentes, mostraron a
un régimen político resistente a esos embates. En todos los
casos, se buscó una salida que preservó el orden jurídico
existente y la democracia se impuso. Aún en el caso de la
ruptura institucional peruana de 1992, el régimen que le
siguió busco formas de representación para las minorías,
aprobando una nueva Carta constitucional, y durante su
gobierno la “diarquía” Fujimori-Montesinos trató de mantener
el régimen dentro de un marco moderado, de modo que si bien
pueden citarse casos de abusos a los derechos humanos, los
mismos resultaron notoriamente menores frente a los producidos
por las organizaciones insurgentes, especialmente Sendero
Luminoso, de acuerdo con los resultados del informe de la
Comisión de la Verdad que entregó su informe en el 2003. En
Ecuador procesos de desplazamiento de presidentes de dudosa
legalidad, como los ocurridos con Bucaram y Mahuat, fueron
“remediados” por los regímenes que siguieron para completar el
mandato de los destituídos.
4. Como en otras partes del mundo, la ola de democratización
se dio al mismo tiempo que hubo cambios notorios en el
escenario mundial. La desaparición del llamado “bloque
socialista” canceló una opción de organización política-social
que sólo sobrevive, testimonialmente, en escasos países, entre
los que se encuentra Cuba. El pensamiento y la ideología para
“tener un mundo mejor” debió buscar nuevas formas, pasando
originariamente por un momento de derrota y admisión de
inferioridad frente a las triunfantes fuerzas de quienes
propugnaron una sociedad de mercado.
5. El avance incesante de nuevas tecnologías, la fuerte
expansión del capitalismo financiero con sus instrumentos
acrecentados constantemente, el cambio en las formas de
producción y distribución, la apertura de fronteras para
capitales, mercancías y fuerza laboral, permitieron una gran
trasformación, aún en curso, que condiciona la vida cotidiana
de nuestros días. Se suele denominar a este cambio con el
nombre de “globalización” o “mundialización”. La
transformación ha sido acompañada de un nuevo pensamiento y
acción respecto al papel de los Estados, los gobiernos, las
políticas económicas y sociales y las prácticas de política
cotidiana.
6. América Latina no fue ajena a estas influencias. La
democracia instaurada en algunos países que prácticamente la
desconocían, o restaurada en otros, implicó primero el
reconocimiento de los derechos clásicos de la ciudadanía
política y civil, pero pronto encontró límites. No fue posible
su expansión al campo de la ciudadanía social y la
profundización del alcance de la ciudadanía civil y política
de todos los habitantes de la región tuvo alcance limitado.
7. Como en otras regiones del mundo la democracia convive con
la pobreza. Hacia el 2003 el 43.9 % de los habitantes de la
región calificaban como pobres y la llamada “pobreza extrema”
afectaba al 19.4 % de su población . Comparativamente, a
escala mundial, la región latinoamericana es una de las que
registra los mayores niveles de desigualdad de ingresos entre
los diversos estratos de de su población, inequidad que hace
muy difícil que todos pueden tener las mismas oportunidades.
8. América Latina se ha alejado de los riesgos de la quiebra
institucional por la vía clásica del pronunciamiento de los
jefes militares. Si llegaran a producirse golpes de estado,
asumirían nuevas formas, sustancialmente apoyando formas de
“cesarismo civil”. Hoy, las fuerzas armadas de la región se
atienen a la letra de las Constituciones de los diversos
países, que, en todos los casos, indican que deben defender el
régimen que establecen esas Cartas fundamentales. La
interpretación que suelen dar las corporaciones armadas a esa
disposición es que deben defender la estabilidad y el orden
público y que quien debe asegurarlo es su inmediato superior:
el poder Ejecutivo. Los mandos militares hacen una distinción
clara: la fuerza defiende la institución presidencial, sin que
ello signifique que tengan que defender hasta el fin al
titular de la institución en ese momento. De ahí que se haya
podido buscar, con el apoyo armado, soluciones
constitucionales, o quasi constitucionales, para varias de las
crisis registradas en la región.
9. Las fragilidades de la democracia, son en gran medida
resultado del éxito de los procesos políticos iniciados más de
dos décadas atrás. La imposición creciente del liberalismo
político, con las garantías para expresarse, por medio del
derecho de reunión, por la asociación pacífica que mostró el
crecimiento de organizaciones de muy diverso tipo, tamaño y
propósito, por la realización de elecciones y por todo el
ejercicio de los derechos consagrados en los marcos legales,
hizo que se demandara profundizarlos. Se quiso que esos
derechos alcanzaran a todos, no sólo a los sectores medios o a
aquellos vinculados al mercado.
10. Las demandas sobre los gobiernos y los sistemas políticos
alcanzaron fundamentalmente a los llamados derechos sociales,
que, en la mayoría de los casos, no tienen capacidad de
atender. La instauración o restauración democrática sólo
implicaba un marco de libertades, no un cambio que permitiese
una mejora en los niveles y en la calidad de la vida cotidiana
de la masa de los habitantes de la región afectados por
pobreza, exclusión y la pérdida de identidad, en tanto
miembros de la comunidad, que ella conlleva.
11. En una región donde la construcción estatal siempre
precedió al desarrollo de la sociedad y de las instituciones
intermedias, el Estado es mirado con expectativa, dado que ha
sido el tradicional protector, el “escudo de los débiles” y, a
la vez, es visto con recelo, porque no puede seguir jugando
ese papel, ante la imposición de rígidos marcos de apertura
hacia el mercado exterior que implicaron recortar el poder y
la acción social de las organizaciones estatales. Dado que los
partidos políticos todavía tienen por referente sustancial el
Estado también sufren ese deterioro, y en lugar de seguir
funcionando como órganos de agregación de intereses, cada vez
más son meras máquinas electorales a la busca de recompensas y
premios por conseguir votos para sus líderes.
12. Se trata de Estados que en su gran mayoría no llegaron a
consolidar un proceso de contrucción de una nación con
identidad fuerte, sentida por todos sus habitantes. Los
patrones de identidad de varios de los países de la región
tendieron a privilegiar las ideas de raza, casta y, durante un
tiempo, de clase, por sobre los de nacionalidad y cultura
compartida. La guerra, el gran forjador de nacionalidades, si
es que uno se atiene a la experiencia del occidente europeo,
no tuvieron por lo general el fin de la consolidacipón
nacional sino el ajuste de cuentas entre facciones de los
sectores dominantes, la eliminación de razas consideradas
inferiores, o subyugar clases subalternas. Rara vez las
guerras enfrentaron a naciones entre si . Este hecho que lleva
a un patrón diferente de construcción nacional, sin embargo,
podría haber sido favorable para ensayar una vía diferente,
pero el hecho no ha sido internalizado por los sectores que
han conducido la vida política de estos estados. La
multicultaridad de buena parte de los países de la región ha
sido vista como un obstáculo, más que como un desafío para
construir una entidad política de cuño diferente. Sin embargo,
desde afuera de la región se la visto como un todo y las
recomendaciones acerca de las políticas públicas a seguir
fueron uniformes, cualquiera se tratara el Estado de la
región.
13. El llamado “consenso de Washington” (vide infra) imponía
reformas estructurales profundas a los países de la región.
Las mismas se suponía que generarían crecimiento económico que
permitiese atender las demandas de la población. Las reformas
que implicaron políticas de ajuste para reducir los déficits
fiscales, contener procesos inflacionarios implicó la
reducción de la maquinaria del estado, la privatización de
empresas públicas, la reducción de los programas nacionales de
salud pública, educación y previsión y bienestar social.
Muchos programas desaparecieron, otros se privatizaron y parte
de los que sobrevivieron se “focalizaron”, adquiriendo un
carácter meramente remedial, perdiendo la universalidad de su
alcance y el propósito de promover la movilidad social
ascendente. En circunstancias notoriamente desfavorables y
tras notorios fracasos se está planteando, nuevamente y
tímidamente la necesidad de que el Estado retome las funciones
de orientador o regulador de la sociedad.
Democracia y ciudadanía
14. La democracia supone el desarrollo integral de la
ciudadanía, lo cual implica tanto el pleno ejercicio de los
derechos políticos, como los civiles y sociales. Desde este
punto de vista la democracia es más que un método para elegir
y ser elegido. Su sujeto el ciudadano, no es solamente un
votante, que eventualmente también puede ser un candidatos,
también debe tratar de realizar las otras dimensiones de la
ciudadanía.
15. La ciudadanía política incluye “el derecho a participar en
el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo
investido de autoridad política o como elector de sus
miembros”. Las instituciones representativas más conocidas son
el parlamento y las Consejos regionales y las Juntas o
Concejos de gobierno regional. También se vota por mandatarios
regionales o locales y si el sistema es presidencial se elige
directamente al titular del pode ejecutivo La ciudadanía civil
se compone de los derechos para la libertad individual:
“libertad de la persona, de expresión, de pensamiento y
religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos
válidos y derechos a la justicia. Este último es de índole
distinta a los restantes, porque se trata del derecho a
defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una
persona en igualdad con los demás, mediante los debidos
procedimientos legales. Esto nos enseña que las instituciones
directamente relacionadas con los derechos civiles son los
tribunales de justicia”. Finalmente, la ciudadanía social
“abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a
un mínimo de bienestar económico al de compartir plenamente la
herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme
los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones
directamente relacionadas son, en este caso, el sistema
educativo y los servicios sociales.”
16. La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 está
en la base de esta noción extendida de ciudadanía
sistematizada por Marshall que acabamos de citar. La
declaración establece que “…las Naciones Unidas han reafirmado
en la Carta su fe en los derechos fundamentales del hombre, en
la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad
de derechos de hombres y mujeres; y se han declarado resueltos
a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida
dentro de un concepto más amplio de la libertad…”
17. Amartya Sen ha enfatizado en la necesidad un compromiso
social en favor de la liberta individual que se refiere tanto
a la libertad positiva como a la negativa, así como alas
relaciones recíprocas entre ambas. De acuerdo con esta
posición la libertad en sentido positivo es la de hacer algo,
teniendo en cuenta todo lo que una persona puede cumplir, sin
tener que discriminar factores causales. La libertad negativa
es la referida a las ingerencias externas que pueden privar a
una persona en su libertad de acción, o ser libre de algo, que
implica la necesidad de no tener restricciones impuestas por
una autoridad o por otras personas . Alcanzar estos grados de
libertad presupone una expansión de las nociones de
ciudadanía, que van notoriamente más lejos que las que solemos
aceptar corrientemente. El futuro de la libertad política y
social depende de como se manejen los conflictos presentes, en
el fondo, se trata de la cuestión de la redistribución. Un
principio de justicia social indica que para responder a un
conflicto habría que actuar en favor de los sectores
desposeídos, pero esto remedia, pero no elimina el conflicto.
Conseguir una respuesta equitativa, buscando una distribución
más justa para favorecer las libertades individuales es un
desafío que parece que presentará constantemente. Sen
siguiendo el concepto inicial de Mahbud Ul Kaq ha propuesto un
concepto amplio de desarrollo humano, que implica la
complementariedad de los derechos políticos, civiles y
sociales, ofreciendo un fundamento para incluir la ciudadanía
social en un análisis de la democracia . Se necesita también
que la aproximación tenga en cuenta la sensibilidad, las
emociones de los seres humanos que componen la ciudadanía. No
se trata, sólo de atender necesidades materiales, importa
mucho como hacerlo .
18. En este marco se ha desarrollado el concepto de Desarrollo
Humano, que tiene un contenido de continuidad, implicando la
expansión de las funciones y capacidades de la humanidad. Se
trata de un proceso que tiende hacia un fin, utópico por
cierto, pero que permite ir avanzando en etapas para obtener
mejores niveles y mejor calidad de vida. Se basa en el
respecto y las garantías a los derechos humanos, en la
sostenibilidad de ese proceso y en alcanzar grados aceptables
de seguridad, que permitan una participación en las decisiones
sociales colectivas.
19. Estas nociones se contraponen con las dominantes entre los
politólogos donde la mayoría favorecen nociones restringidas
de democracia como Robert Dahl, pese a que han insistido en
que algunos aspectos de la ciudadanía civil, tales como los
derechos a la formación de organizaciones sociales, a la libre
expresión, al acceso a fuentes de información alternativas,
son tan fundamentales como el proceso electoral y que deberían
ser incluidos en una definición de la democracia .
La ciudadanía política.
20. El nivel de participación electoral en América Latina es
bastante alto si lo comparamos con el resto del mundo:
alrededor del 65% de los potenciales votantes han participado
en las elecciones celebradas entre 1990 y 2003 . Este nivel de
participación en la mayoría de los países obedece, en muchos
casos, a la obligatoriedad del voto por disposiciones
constitucionales y/o legales. Sin embargo, es preciso anotar
que algunos países de la región registran niveles bajos de
participación. Estas excepciones surgen en contextos en los
cuales el registro electoral no incluye a todos los ciudadanos
potenciales y/o el voto no es obligatorio o, siéndolo, no hay
acciones eficaces en contra de quienes no lo ejerzan. Salvo
contadas excepciones, en América Latina las autoridades
electas (parlamentarios o presidentes) han surgido de comicios
donde la participación ciudadana ha sido mayor al 50 por
ciento.
21. En una democracia, los partidos políticos son el
instrumento por excelencia para la agregación y representación
de intereses, para la canalización de la participación
ciudadana, para la formulación de agendas de gobierno, la
formación de líderes políticos y la educación de la
ciudadanía. Teniendo en cuenta el papel de los partidos como
agentes de representación entre la sociedad civil y el Estado,
la crisis de los partidos en América Latina constituye una de
las deficiencias más importantes de las democracias de la
región. Siguiendo un patrón común a otras zonas del mundo, en
muchos casos, los partidos políticos han dejado de ser los
únicos protagonistas de la política cotidiana para ser
acompañados y/o reemplazados por movimientos ad hoc, muchos de
los cuales giran en torno a caudillos carismáticos o por lo
que podemos llamar “partidos sociales”, organizaciones sin
mucha vocación para la política tradicional sistémica, que
buscan formas más “anárquicas” y más ampliamente
participativas de acción colectiva.
22. La falta de organización y disciplina partidaria y la
fragmentación, con que suelen presentarse este tipo de nuevas
organizaciones dificultan notoriamente la capacidad de
gobernabilidad. No sólo a nivel del poder Ejecutivo, y de las
relaciones de esta rama con el parlamento. La conformación de
parlamentos muy divididos no sólo hace difíciles la tarea
legislativa de formular leyes, sino que lleva a extremar los
aspectos duros y confrontativos de la fiscalización. Además,
el fenómeno del “transfugismo” –el abandono del partido por el
cual se logró la banca parlamentaria, agrava los problemas de
credibilidad en los partidos por parte de la población. De
acuerdo con los sondeos de Latinobarómetro, el nivel de
confianza en los partidos políticos cayó de 20% en 1996 al 11%
.
23. Como es también común en buena parte del mundo ha
aumentado la participación de la mujer en los parlamentos y
aún en el poder Ejecutivo. No se llega a la situación de
equidad que presentan los países nórdicos, pero en muchos de
los países esto es el resultado de un proceso de acción
discriminatorio con sentido positivo hacia las mujeres. En
once países de la región existen leyes con ese propósito. En
los entre fines de la década de los 1980 y el 2003 el promedio
de mujeres en los parlamentos ascendió del 8% al 15% . Claro
que ocurre cuando la confianza ciudadana en la institución
parlamentaria es baja. Algunos países tienen normas o
prácticas que alcanzan también al Ejecutivo. Costa Rica
establece un 40% de umbral mínimo para cualquier sexo en cada
cargo a elegir. Esta norma ha asegurado que las
vicepresidencias hayan sido ocupadas por mujeres. Prácticas
informales iniciadas ya hace más de una década en Colombia
determinan que los Ministros y Subsecretarios sean de
diferente sexo. Normalmente en Colombia puestos muy relevantes
en el gabinete son ocupados por mujeres.
24. La conformación social de muchos de los países de América
Latina ha hecho que en varios de ellos, los indígenas, negros
y los mestizos constituyan segmentos excluidos del ejercicio
efectivo de la ciudadanía política. El número de indígenas en
los parlamentos si bien se ha incrementado, todavía no ha
logrado una “representación en espejo” de la situación
demográfica existente . Los diversos movimientos indígenas
lograron este cambio, mientras que los países con número
relevante de negros o mestizos de negros no han dado origen a
movimientos similares y la representación continúa siendo
relativamente baja . Contados países han practicado una
política tendiente a su integración y protección efectivas a
través de medidas de discriminación positiva.
25. Durante el proceso de democratización han aparecido en los
ordenamientos constitucionales de la región otras
instituciones de participación ciudadana, tanto formales como
informales, que escapan al concepto clásico de la democracia
representativa. Los mecanismos de democracia directa, tales
como plebiscitos de reforma constitucional eran instrumentos
ya conocidos en el pasado. En los últimos veinte años se han
agregado referendos contra leyes, consultas promovidas por el
Ejecutivo, o el Congreso, o grupos de ciudadanos, algunos con
carácter vinculante otros meramente consultivos, revocación de
mandato , así como se previó, aunque todavía no se han usado
mecanismos de iniciativa popular, sea ad parlamentum o
directamente para sancionar leyes . Desafortunadamente, los
mecanismos de democracia directa, en algunas oportunidades,
tienen un efecto no buscado, que contribuye a la
desestabilización política.
26. También se han abierto nuevos espacios para la
participación ciudadana a través de agencias públicas
especializadas a las que el ciudadano puede recurrir, tales
como las defensorías del pueblo, procuradurías de derechos
humanos, y fiscalías especializadas. Sin embargo, estas
instituciones al reconocer y autorizar reclamos individuales,
en ocasiones causan un decreciente nivel de acciones
colectivas ciudadanas en pos del mismo tipo de objetivos .
27. Las instancias informales de participación se ejercen
frecuentemente a través de mecanismos de comunicación social,
por medio de una miríada de organizaciones y no de grandes
entes colectivos. Comparado con los niveles de participación e
influencia de actores sociales que hace algunas décadas
tuvieron un gran protagonismo, como los sindicatos, el impacto
de la participación de estos mecanismos informales, hoy en
día, no es necesariamente mayor. Por tanto, las nuevas formas
de participación ciudadana no se traducen automáticamente en
canales efectivos para el ejercicio de una ciudadanía política
más activa.
28. Una forma recurrente de expresión de estas nuevas
instancias informales han sido los acuerdos o pactos
nacionales, o los mecanismos de concertación que reúnen a
organizaciones de la sociedad civil, del ámbito empresarial
con el gobierno y con el sistema político en su conjunto.
29. La fórmula política de la región es el Presidencialismo.
En algunos países se han incorporado institutos propios de los
regímenes parlamentarios, tales como la figura de un Ministro
Coordinador, como ocurre en Perú (llamado Primer Ministro), la
presentación del gabinete ante el parlamento, los pedidos de
informes a los ministerios y la posibilidad de llamar a sala a
los Ministros para solicitarles informes o interpelarlos. En
Uruguay existe la censura al ministro con Consejo de Ministros
que puede permitir como respuesta la disolución del parlamento
por parte del Ejecutivo y el llamado a una nueva elección, en
la cual el Presidente no pone en juego su cargo. Sin embargo,
todas estas restas no hacen a la esencia del presidencialismo.
30. Este diseño institucional hace que el poder Ejecutivo sea
la institución que tienen mayores poderes, aunque depende de
cada país el alcance de los mismos. La existencia del veto
favorece una estructura de separación de poderes entre las
ramas ejecutiva y legislativa, y en varios países existe la
posibilidad de la delegación legislativa. Pero, de todos
modos, en las últimas décadas han crecido las limitaciones de
hecho a los poderes presidenciales. En muchos casos la
conformación parlamentaria no permite al gobierno contar con
mayoría, por lo que se produce el bloqueo constante a las
iniciativas del Presidente y sus ministros. Sin embargo, los
intentos de promover un cambio hacia al parlamentarismo, tema
en la agenda de discusión política a principios de los años
noventa del siglo pasado fracasaron, fundamentalmente, por la
oposición de la masa de la clase política y la poca
comprensión del tema por parte de los formadores de opinión en
los medios de comunicación social. La evolución más reciente
que llevó a la ruptura del monopolio de los partidos sobre la
acción política dificulta aún más la posibilidad de resolver
el problema de una Presidencia percibida como fuerte, pero
cuya debilidad es notoria a la hora de gobernar efectivamente.
31. Formalmente los poderes judiciales son independientes de
los otros poderes del estado. En la práctica, hay limitaciones
notorias a esa independencia. En primer lugar por el grado de
ingerencia de los partidos políticos o formalmente por parte
de éstos y el Presidente en la nominación de Jueces. En
segundo término por la influencia de poderes de hecho en las
decisiones judiciales. En tercer lugar por la falta de
presupuesto adecuados para desempeñar la función, lo que
también afecta la calidad del personal que pueden reclutar los
poderes judiciales de la región. A ello hay que agregarle los
efectos que tienen las reformas legales que tienden a
introducir normas del derecho de cuño “anglo” en un marco que
ha sido hasta el presente predominantemente “continental
europeo”, dado por resultado híbridos de difícil aplicación
práctica.
32. La judicialización de la política, fenómeno también
conocido mundialmente, se ha abierto camino en la región.
Vista la escasa capacidad de resolver problemas políticos que
tienen las instituciones representativas y la falta de diálogo
entre partidos y clase política, en más de una ocasión se
recurre al ámbito judicial. Razones válidas o pretextos
permiten crear casos o presuntos casos que derivan hacia los
Jueces que, de este modo tienen que entrar en la contienda
política a través de su tarea normal, tratar de impartir
justicia. Obviamente, éste fenómeno lleva a buscar influencias
en la designación de magistrados y como contraparte a un
acercamiento muy notorio de los Jueces a las elites políticas.
No hay duda que toda contienda judicial que toca intereses
importantes, o que refiere a las acciones u omisiones de
miembros de la clase política asume un carácter que hace
difícil mantener la necesaria neutralidad apartidaria que
denen llevar adelante los jueces. No hay duda que no pueden
ser neutrales con los principios constitucionales y legales
que hacen a la esencia de la justicia. Allí estaría su límite
para actuar políticamente.
La ciudadanía civil
33. El derecho a la vida, la igualdad ante la ley, el debido
proceso, el derecho a la privacidad, la libertad de
movimientos, la de libre asociación y la libertad de expresión
constituyen el núcleo que conforma la ciudadanía civil. Estos
derechos se encuentran consagrados constitucional y legalmente
en todos los países de la región y protegidos por convenciones
internacionales a las cuales se ha adherido la casi totalidad
de ellos. Quedan todavía países que en su ordenamiento
jurídico la posibilidad de imponer la pena de muerte a pesar
de que no se aplica , o la falta de ratificación de alguno de
los convenios internacionales no constituyen los desafíos
sustanciales en esta área.
34. La aplicación estos derechos y garantías muestra
problemas. Los organismos de seguridad del Estado, siguiendo
viejas pautas de cultura interna y actuando frecuentemente
fuera del control de los gobernantes electos, han respondido a
los conflictos sociales usando medios represivos que
desconocen las garantías básicas. También suelen combatir los
delitos apelando a medios que están reñidos con las garantías
a los derechos humanos, situación que repite en prácticamente
todo el mundo. Son raras las organizaciones policiales que no
son denunciadas por recurrir a la brutalidad, a los apremios
física, o la falsificación de pruebas. Sin embargo hay que
hacer notar que ha aumentado notoriamente el grado de
profesionalización del trabajo policial en la región, a pesar
de tener que enfrentar duras crisis de seguridad ciudadana
producto del incremento de la delincuencia por el aumento de
la marginalidad debida a la exclusión social. En estados
disminuidos en su capacidad presupuestaria y poder y donde una
buena parte de la labor policial ha sido trasferida a manos
privadas, es difícil hacer frente a la demanda de seguridad
que expresa la ciudadanía.
35. En todos los países se ha hecho un esfuerzo para reducir
la violencia doméstica, se han creado Comisarías o precintos
para atender exclusivamente casos de violencia contra mujeres
y niños. Asimismo se han puesto en marcha, aunque no con la
continuidad y sostenibilidad deseada programas de prevención
basados en métodos de policía de comunidad o proximidad.
36. La protección para el ejercicio pleno de los derechos
ciudadanos esta condicionada por la situación social de los
ciudadanos. En muchos de los países de la región donde el tema
es relevante, todavía no está zanjado el debate sobre el
reconocimiento de los derechos para sectores específicos de la
sociedad, en virtud de su condición cultural y/o étnica
diferenciada, lo cual genera una tensión no resuelta entre
concepciones de ciudadanía colectiva y ciudadanía individual.
Como en todas partes del mundo existe una real desventaja
social para grupos subalternos. Los pobres no tienen el mismo
acceso a la justicia, no tienen las mismas posibilidades para
tener una defensa legal adecuada y en muchos casos constituyen
la principal población carcelaria. La región cuenta con una
tasa de presos sin condena del 54.8 por ciento y una población
carcelaria que para el año 2000, probablemente era cercana a
las 700 mil personas .
37. La libertad de prensa, comprendiendo también a los ámbitos
electromagnéticos, así como la libertad de expresión ha
florecido con el proceso democratizador, aunque continúan
existiendo problemas. Los concesionarios de medios radiales o
televisivos recuerdan que la concesión es precaria, dado que
las ondas pertenecen al estado y tratan de mantener una
actitud prudente frente al poder de turno, si es que éste está
en buenos términos con los intereses dominantes en el país .
En muchos casos los dueños de diarios y revistas dependen de
la publicidad gubernamental para poder mantener abiertas sus
publicaciones. En todos los casos se pueden recibir presiones
por parte de los organismos recaudadores de impuestos. En un
mercado laboral saturado y que no paga adecuadamente, los
periodistas pueden ser cooptados o amenazados. Pero estos
hechos no son una exclusividad de América Latina. No hay duda
que la redemocratización mejoró notoriamente la situación.
Asimismo se ha comenzado a saber de actuaciones corruptas
tanto de dueños, concesionarios como periodistas .
38. El derecho de reunión, en general, ha sido garantizada
eficazmente. Si bien en ciertas crisis sociales hubo
represiones violentas cuando las mismas escalaron al nivel de
crisis política provocando la caída del gobierno , no puede
decirse que la norma haya estado presidida por la represión.
La manifestación en la calle, sin embargo, ha dejado de ser un
instrumento de los partidos, para pasar a ser presidida por
movimientos sociales. Si bien sigue siendo utilizada por los
sindicatos, la baja de afiliados hace que esta manifestación
sea menor. También es baja la presencia de estudiantes dada la
trasformación de la cultura juvenil que prefiere otros de
tipos de manifestación a la acción política. La calle es el
escenario de nuevos movimientos sociales.
39. Como en todas partes del mundo los sindicatos de
trabajadores perdieron afiliados al trasformarse el mercado de
trabajo y reducirse los puestos de trabajo. Asimismo es
notorio que en la región la mayoría de los afiliados son
trabajadores estatales y no trabajadores dependientes de
empresas privadas. Consiguientemente el respeto a los derechos
sindicales es un tema que prácticamente ha desaparecido de la
agenda de discusión público. Se da por sentado que existen. El
problema que sólo cubren a una parte reducida de los
trabajadores .
La ciudadanía social
40. El debate en torno al contenido de la ciudadanía social se
encuentra abierto. Mientras existe consenso respecto de cuales
son los derechos políticos y civiles, no ocurre lo mismo en
cuanto a los derechos sociales. Estos, además, presentan una
doble particularidad: no se encuentran plenamente reconocidos
por los Estados ni protegidos integralmente de una forma
similar por convenios internacionales, y cuando están
consagrados por algún instrumento jurídico es frecuente el
divorcio entre su vigencia formal y su implementación
práctica. El reconocimiento de los derechos sociales es un
proceso en construcción permanente.
41. Las constituciones de América Latina consagran los
derechos a la educación, salud y empleo, otras dimensiones
como la satisfacción de las necesidades básicas: alimentación
y hábitat; la seguridad social y el medio ambiente, reciben
tratamientos desiguales, tanto reales como formales, en los
distintos países.
42. El nivel de inscripción en el sistema educativo formal,
para el 2001, la región tenía una tasa de 92 % para la
escolarización primaria, 55 % para la secundaria y 27 % para
el enrolamiento en la educación terciaria. El porcentaje de
analfabetismo de los niños de 15 y más años de América Latina
era de un 12.4% para el año 2001. En 1980 la tasa era de 21.5
% por lo que la reducción en veinte años fue del 9.1 % .
43. Sin embargo el problema mayor, como en buena parte del
mundo no está en la cantidad ascendente de la cobertura del
servicio educativo. Está en la calidad de la enseñanza. Si
bien se está extendiendo la educación pre-primaria, que supone
socialización y aprestamiento, la escuela primaria y la
secundaria sigue las antiguas orientaciones de la sociedad
industrial, como lo evidencia aún la disposición física de las
aulas que recuerda al de las líneas de montaje industriales.
Si bien hay esfuerzos para incorporar nuevos tecnologías y
nuevas aproximaciones pedagógicas a los docentes les cuesta
obtener una respuesta adecuada en niños y jóvenes sobre
estimulados por un mundo que ha cambiado a mayor velocidad que
las prácticas de los establecimientos educativos . Atrayendo a
sectores bajos para los roles docentes, con escasa capacidad
de reclutar personal innovador la enseñanza es un sector en
constante crisis en el mundo de hoy. En los ámbitos pobres y
marginales los locales educativos, especialmente a nivel
secundario, han devenido en “refugios”, en locales para
“contener” durante algunas horas a jóvenes carentes de
disciplina, desesperanzados, que no encuentran ninguna
motivación para prestar atención al currículo que
pretendidamente debería cumplirse.
44. La enseñanza superior en buena parte de la región ha
pasado a ser de carácter privado. La mayoría de estas
instituciones aunque legalmente son instituciones sin fines de
lucro, solamente encaran la formación profesional, muchas
veces en forma puramente sumaria y mecánica, o, simplemente,
para otorgar diplomas, para obtener beneficios para quienes
manejan la institución. Si bien subsisten las instituciones
estatales están normalmente sub-presupuestadas, pagan muy mal
a sus profesores, quienes no pueden dar una dedicación
completa a la tarea. La investigación es escasa y ello
repercute en un proceso por el cual los países suelen adaptar
tecnología “llave en mano”, sin poder realizar esfuerzos
innovadores. La docencia para formar profesionales debe luchar
constantemente con contratiempos que van desde la escasez de
recursos a la falta de motivación del estudiante.
45. La salud, medida como esperanza de vida al nacer, la
región para el quinquenio 1995-2000 tenía un promedio de 69,7
años. En el período 1980-1985 era de 64,7 años por lo que se
ha ganado cinco años de vida para los nacidos más
recientemente. Si se mide la situación de salud por la
mortalidad infantil (probabilidad de muerte en el primer año
de vida) para el mismo período (1995-2000), la región tenía
una tasa de 33.34 muertes por cada mil nacimientos. Era de
55.91 en el quinquenio 1980-1985 con lo cual la reducción fue
en 22.57 por mil . Hacia el año 2000, un 19% de la población
infantil sufría desnutrición crónica .
46. También aquí los problemas mayores están en la calidad de
los servicios. La extensión de los programas de asistencia
preventiva, especialmente materno-infantil es la responsable
del aumento de la esperanza de vida al nacer así como de la
baja de la tasa de mortalidad infantil. Asimismo la
incorporación de nuevos fármacos y tecnologías permite
extender la vida, aunque por otro lado esto implica un aumento
notorio en los costos de atención. Sin embargo, una buena
parte de la población no cuenta más que con los recursos de
los centros de salud pública, que tiene pocos recursos tanto
materiales como humanos. El pago del personal médico y
especialmente el paramédico es notoriamente bajo y no puede
pretenderse que brinden un servicio adecuado. Como
manifestación de la desigualdad, al igual que en la educación
la mejor calidad de los servicios se da en los niveles
privados. La atención sube a medida que los seguros y primas a
pagar son más altos, hasta llegar a las cifras mayores cuando
se contrata en forma totalmente libre los servicios médicos
y/o hospitalarios.
47. La desigualdad entre las clases y estratos sociales se ha
acentuado como consecuencia del nuevo escenario de expansión
capitalista en el marco de la globalización. Este proceso se
ha dado tanto en países pobres como ricos. En EEUU el 1% más
rico de la población hacia el 2001 recogía el 17% del ingreso,
situación que no se registraba desde la década de 1920 . La
baja en el aporte de impuestos ha contribuido a esta
concentración de ingresos. Se suponía que esa baja en los
impuestos iba a permitir un incremento en la inversión, pero,
hasta el momento esto no ha ocurrido.
48. El coeficiente Gini mide los grados de desigualdad de
ingresos entre los diversos estratos sociales. Durante la
década de los 90 en América Latina el promedio del índice era
de 0.522, siendo, entonces, la región más desigual del mundo .
El 10% de aquellos que reciben mayor ingreso reciben 30 veces
el ingreso de los que reciben el 10% de menor ingreso o 4,6
veces el 40% de acuerdo a datos tomados de un estudio del
Banco Mundial divulgado en el 2004. Los investigadores del
Banco Mundial usaron también el "índice de Gini" para medir la
desigualdad en la distribución del ingreso y el consumo y
descubrieron que, desde la década de los setenta hasta la de
los noventa, la desigualdad en América Latina y el Caribe fue
superior en 10 puntos respecto de Asia; en 17,5 puntos
respecto de los 30 países de la OCDE y en 20,4 puntos respecto
de Europa oriental. Los datos muestran que la inequidad en el
país menos desigual de la región (Uruguay) es superior
respecto al país más desigual de Europa oriental y de los
países industrializados. En promedio, la desigualdad del
ingreso ha tendido a empeorar en la región aunque las
experiencias son variadas; algunos países con relativa
igualdad, como Argentina, Uruguay y Venezuela, han
experimentado aumentos en la desigualdad; el primero en forma
drástica.
49. En algunos de los países el índice de Gini refleja los
ingresos laborales. En otros hay correcciones donde la
desigualdad mejora por la incidencia de la familia (Chile,
Ecuador, México, Perú y Ecuador) y en otros la familia empuja
hacia una mayor desigualdad (Argentina, Colombia, Costa Rica,
El Salvador y Nicaragua). El índice de Gini no es más que un
número abstracto, pero la desigualdad se siente, especialmente
en el crecimiento de la segmentación de los hábitats urbanos
de muchos países de América Latina. En casi toda la región, en
las principales urbes, han aparecido barrios cerrados, para
proteger a los sectores privilegiados. Estos “campos de
descontraao” como se los denominó inicialmente en San Pablo
producen no sólo la separación física, sino que pretenden
aislar a esos sectores de la vista de los menos privilegiados.
La distancia entre la percepción de la calidad y nivel de
vida, así como las oportunidades de los habitantes de las
áreas rurales y las urbanas hace que la migración hacia los
centros urbanos continúe dándose y que la despoblación de
vastos territorios aumente, a pesar que estrictamente la
supervivencia es relativamente más fácil en un ámbito rural.
Donde es más notoria la desigualdad es entre las formas y
hábitos de vida y consumo de los sectores altos de la sociedad
y los estratos sociales subalternos, que son fácilmente
percibidos por todos los habitantes de la región. La
desigualdad es más notoria para las etnias subordinadas de la
región. De acuerdo con el Banco Mundial tanto los indígenas
como los negros viven "en considerable desventaja respecto de
los blancos", puesto que son éstos últimos los que reciben los
ingresos más altos de la región. El estudio del Banco centrado
en siete países (Brasil, Guyana, Guatemala, Bolivia, Chile,
México y Perú) revela que los hombres indígenas ganan entre
35% y 65% menos que los hombres blancos; la disparidad entre
mujeres blancas y mujeres no blancas es similar. En Brasil,
por ejemplo, las mujeres y los hombres negros ganan alrededor
del 45% de los sueldos de sus contrapartes blancos. En tres
países donde las categorías étnicas y raciales revisten gran
importancia, como Guatemala, Bolivia y Brasil, más del 50% de
los hogares encabezados por hombres o mujeres blancos tienen
acceso a alcantarillado, en comparación con el 30% de los
hogares encabezados por hombres indígenas y el 37% de aquellos
encabezados por mujeres indígenas. Entre los brasileños, el
50% de los hogares encabezados por mujeres blancas tiene
alcantarillado, contra el 40,5% de hogares encabezados por
hombres no blancos y el 45,1% de aquellos encabezados por
mujeres no blancas. En toda la región, la parte inferior de
todas las escalas de distribución de activos la ocupan las
mujeres y las personas de origen indígena o negro . Los
expertos consideran que una reducción en la desigualdad
permitiría combatir adecuadamente la pobreza. Sin embargo, los
modelos económicos vigentes tienden a incrementarla a nivel
mundial.
50. El empleo es la clave para explicar la situación de la
masa de la población de cualquier país del mundo. En general,
una buena parte de la población realiza alguna tarea, puede
decirse que trabaja, pero el empleo, la obtención de una
remuneración, cualquiera sea, es la clave para supervivir en
sociedades urbanizadas. Aún en el medio rural, tras las
trasformaciones sufridas se necesitan ingresos. Este es el
talón de Aquiles de la sociedad moderna, donde la
transformación tecnológica destruyó empleos. Es cierto que
muchos de los empleos desaparecidos fueron sustituidos por
nuevas ocupaciones. Pero, en gran medida, esos nuevos empleos,
cuando se refieren a los sectores subalternos tienen una
remuneración mucho menor a la que existía anteriormente .
Mundialmente, hacia el 2003, unos 188 millones de personas, o
6.2% sufrían de desempleo abierto, de acuerdo con cifras
compiladas por la Organización Internacional del Trabajo. La
baja sindicalización, el trabajo compulsivo, el trabajo de los
niños, la remuneración diferenciada entre hombres y mujeres y
niños lleva a acentuar más los problemas de empleo. En América
Latina en el año 2002, la tasa anual media de desempleo
abierto era 11.4 % en las zonas urbanas, un aumento del 2.5 %
con respecto a 1990. El empleo informal alcanzaba, alrededor
del 1999-2000, un 45.3 % de la fuerza de trabajo regional .
Sin duda, una buena parte de la población debió recorrer el
“otro sendero” que describió en 1987 H. de Soto .
51. En el año 2002 se estima que vivían en la pobreza 224
millones de latinoamericanos, el 43.9% de los cuales unos 100
millones eran indigentes, el 19.4% La CEPAL, de donde se toman
estos datos, considera pobres a quienes no tienen ingresos
familiares mayores a dos canastas familiares básicas e
indigentes a los que no llegan a una canasta básica. De
acuerdo a los datos compilados en el Reporte de Desarrollo
humano, en la década del 90 nicaragua registraba un 82% de su
población viviendo con ingresos menores a un dólares diario,
Honduras, Ecuador, El Salvador y Paraguay tenían entre un 20 y
24% de su población en la misma situación. En el entorno del
15% Bolivia, Colombia, Guatemala y Perú . La primera de las
llamadas Metas de Desarrollo del Milenio acordadas por los
estados miembros de las Naciones Unidas en el 2000 es
erradicar la extrema pobreza y el hambre. Para ello se fija
como primer objetivo reducir a la mitad para el año 2015 a los
pobres o sea las personas con un ingreso de un dólar diario ,
y el segundo objetivo de esa mitad es reducir el hambre a la
mitad para la misma fecha. Lograrlo es uno de los objetivos
precisos para dar contenido a la ciudadanía social y supone
movilizar a la sociedad para lograrlo.
Hacia una ciudadanía integral
52. Lograr una ciudadanía integrada supone una lucha contra la
desigualdad, de modo de reducir la pobreza, y lograr una
efectiva expansión de los derechos de la ciudadanía, en tanto
expresión de los habitantes de cada país. Para esto es
necesario que la política y los políticos se convenzan que no
son meros gerentes de una entidad burocrático – administrativa
sino políticos, o sea decisores, que deben contar con el
respaldo de una mayoría de representantes de la ciudadanía.
Lograrlo requiere reinstalar la discusión acerca del papel del
Estado.
53. La discusión no es meramente técnica, no implica
exclusivamente poner en marcha programas y proyectos
específicos muy focalizados para atender un problema
determinado. Se trata de recordar que el estado es no sólo una
máquina administrativa y gerencial, sino también la entidad
para impulsar el bienestar de las mayorías y el marco de
identidad de una comunidad política dada . La democracia es la
fórmula política más adecuada para lograr el manejo del
Estado, permitiendo la participación ciudadana en la solución
a sus problemas. La desesperanza actual y la discrepancia
entre una democracia que se mantiene como régimen formal, pero
sin lograr adhesión de las grandes mayorías en tanto
mecanismos que atiende a sus intereses implica la necesidad de
hacer converger los diversos contenidos de la ciudadanía. La
tercera ola de democratización se basó en expandir la
ciudadanía política, en lograr que las libertades básicas se
respeten y en la realización de elecciones periódicas. Pero no
estuvo acompañada de un impulso para expandir y profundizar la
ciudadanía civil y mucho menos la social. Los programas
impulsados por las instituciones de Bretton Woods y el
Departamento del Tesoro de EEUU, a escala mundial tendieron a
una expansión financiera y de la economía real vía la
liberalización de trabas, sin tener en cuenta los efectos que
tendría sobre las diversas sociedades en las que se aplicó ese
“consenso de Washington” . Como consecuencia de esas reformas
los estados perdieron poder, buena parte de la política se
volvió irrelevante, al ser sustituida por resoluciones
tecnocráticas y la democracia representativa cayó en un fuerte
desprestigio.
54. La ciudadanía política promovida por la vía de la
realización periódica de elecciones y por el reconocimiento a
normas básicas de la ciudadanía civil fue promocionada junto
con este esquema socio-económico. La expansión de la
ciudadanía social quedaba excluida. No se buscaba la
convergencia entre las tres ciudadanías, sino dar sólo
asegurar aspectos de las dos primeras a cambio de olvidar la
expansión y cohesión propia de la convergencia entre todas las
ciudadanías. Se trataba de continuar con el esquema de
suprimir demandas sociales, difíciles de atender por cierto,
hasta que se tuviese un crecimiento económico que lo
permitiese. Se suponía que inicialmente se iba a dar una mayor
desigualdad, pero que el crecimiento finalmente permitiría el
goteo hacia los sectores subalternos de lo adquirido. Al no
ser posible de cuantificar en el tiempo cuando se daría este
efecto la impaciencia ganó a los sectores sociales
subalternos. En un tiempo donde la aceleración de la historia
es fácilmente percibida, donde impera una mentalidad “fast
food”, donde todo debe hacerse rápidamente, aún a costa de la
calidad, esa promesa sin fecha no puede ser sostenible.
55. Los privilegios y la corrupción inherente a todo ejercicio
de poder se volvió intolerable visto que, como contrapartida,
no había una acción en favor de las mayorías. Aparecieron
nuevas formas de acción colectiva en el campo de la política
que se vistieron de formas “antipolíticas”. Así aparecieron
“nuevos caudillos, outsiders que proclamaron su lejanía con
los partidos y los partidos. Movimientos de la sociedad civil
buscaron influir en las decisiones fuera del marco de la
democracia representativa .
56. El proceso ahora cuenta con nuevos actores. Ya no sólo hay
partidos políticos, se necesita consultar a los líderes de la
sociedad civil, a los empresarios locales, a los medios de
comunicación y en algunos casos a las Iglesias. En sociedades
heterogeneizadas por efectos de desarrollo económico y social,
por la demografía, por la estructura étnica debatir sobre las
diferentes opciones de reformas, sus contenidos, que efectos
favorables y negativos es un ejercicio complejo. Supone el
arte de construir coaliciones que apoyen reformas, que las
consideren no sólo legales, sino también legítimas y que
permitan implementarlas.
57. Estas tareas son fundamentalmente políticas y requieren no
sólo la labor de élite habitual que supone la construcción de
consensos entre múltiples actores. También requiere un proceso
democrático. La política cumple una función vital ese proceso.
Tiene que ampliar el contendido de la discusión de elite, debe
llevar a esas instancias elitarias el pensamiento de la masa
ciudadana, no siempre fácilmente conocido e interpretado y
debe convencer a esa masa de lo acordado en las mesas de
diálogo. Luego debe trasformarlo en las instancias formales de
la democracia representativa en normas que dan guía para las
resoluciones y órdenes que el estado dicta para regular todo
el proceso, en conjunción con la acción de los actores
privados.
58. La política y los políticos han perdido poder por los
recortes la soberanía producidos tanto interiormente como
exteriormente. Esta influencia es palpable a través de las
negociaciones constantes que los países deben llevar adelante
con grupos de bancos acreedores, con el constante monitoreo de
las organizaciones multilaterales. Pero también hay pérdida de
soberanía ante los actores interiores que tienen poder para
poner vetos a la acción estatal. Son de dos tipos, unos de
carácter empresarial, cualquiera sea la actividad a la que se
dediquen y otra es la resultante de la expansión de gobiernos
o administraciones autónomas a nivel subnacional, producto de
los programas de descentralización, también muchos impulsados
desde el exterior, a pesar de tener una innegable raigambre en
las sociedades locales.
59. La cultura política de las élites y, por extensión, de
buena parte de la ciudadanía, se ha degradado. Esto ha
permitido que tecnócratas ajenos al juego normal del poder
tomen una desproporcionada relevancia por sobre políticos
carentes de conocimientos y, lo más importante, de voluntad y
de la “ética de la responsabilidad” que debe aflorar en los
momentos de crisis. No se trata de seguir simplemente una
orientación más o menos abstrata que se supone es la única
salida posible después de asumir premisas acerca de como
conducir los procesos económicos –dejando de lado, o
subordinándo los procesos sociales- y derivados de ellos los
políticos. Hay consideraciones sustanciales respecto al pacto
social, que, si se olvidan, ponen en peligro toda la
institucionalidad, porque si bien “es cierto que la política
se hace con la cabeza, pero en modo alguno solamente con la
cabeza” .
60. La desesperanza conduce al cinismo, practicado tanto por
el ciudadano común como por las élites. Se expresa en
irresponsabilidad y desaprensión frente a la cosa pública y su
manejo. El ciudadano común condena a los políticos sin
distinción, parte de la idea que son inescrupulosos y sólo
quieren el poder para enriquecerse. Asimismo el ciudadano
común condena prácticas de corrupción y clientelismo, siempre
y cuando no lleguen a favorecerlo. Un discuro doble preside la
acción, se está en contra de privilegios de los otros, pero no
de los propios. Hay una pareja “perversión” de los valores de
la cultura política.
61. Una nueva política que use al estado como instrumento
sustancial para tomar decisiones que apunten a ampliar los
contenidos de la ciudadanía, para lograr su integralidad,
supone tener en cuenta los límites impuestos por la nuevas
tecnologías, por los cambios mundiales en los mercados
financieros, por los cambios en los ámbitos laborales y por la
correlación efectiva de fuerza, tanto en poder puro, coactivo
como en “poder blando” . Supone que el político adopte nuevas
pautas, respete y se respete como personaje público que debe
seguir reglas y abandonar el cinismo propio del que cree que
“no se puede hacer nada”.
62. La reforma de las instituciones, los instrumentos de la
política son una de las formas asumidas para recolocar a la
política en un papel sustancial. En la región constantemente
se llevan adelante reformas dirigidas a modernizar y mejorar
los niveles de rendimiento de los sistemas electorales
buscando obtener un balance entre representación y
gobernabilidad. Muchos de los temas tienen una dimensión
técnica, que debe considerarse a la luz del propósito político
de las reformas. Sin embargo, hasta el presente, rara vez se
ha considerado la dimensión política. Muchas de las reformas
propuestas atienden a un sólo lado de la cuestión. Y los
efectos de las reformas no han sido siempre las deseadas. Las
reformas electorales sigue siendo un tema para la discusión .
63. Específicamente, importa seguir discutiendo el tema de la
calidad de los registros electorales y los documentos de
identificación de los ciudadanos. Otra cuestión para el debate
que afecta a la participación electoral es la conveniencia de
mantener normas de voto obligatorio , teniendo en cuenta el
papel que tienen las sanciones en su cumplimiento, así como
las edades mínimas para votar y otras disposiciones que
facilitan la mecánica de la participación a nivel electoral.
Además, en tiempo en que las reformas electorales son parte
del orden del día, cuando la incorporación de nuevas
tecnologías, como las del voto electrónico , suponen un cambio
en las costumbres políticas, es necesario considerar como se
institucionalizan organismos de control técnicamente capaces,
confiables y políticamente comprometidos con el régimen
democrático. Estas cuestiones, que suponen un estudio técnico
preciso, no tienen ningún valor en abstracto. La misma fórmula
no es aplicable en todos los países y siempre debe estar al
servicio de mejorar el rendimiento del régimen, como base para
el desarrollo de las ciudadanías.
64. También se han puesto en marcha programas sobre liderazgo
político para combatir la crisis de los partidos y, muy
especialmente, la falta de interés de los más jóvenes en
seguir la carrera política. Se trata de un esfuerzo que
requiere constancia y proyección a mediano plazo para que
tenga éxito. Por otra parte los partidos deben convivir con
movimientos más o menos amorfos de muy diverso cuño, producto
de la heterogeneidad creciente de intereses y de la
movilización de sectores políticos hasta entonces excluidos.
Los partidos han pagado el precio de dejar de lado a una parte
importe de los sectores sociales (indígenas, negros y
mestizos, por ejemplo, mujeres en otro marco) y han perdido en
más de un país el monopolio de la intermediación entre el
estado y la sociedad.
65. Los partidos, en tanto entes intermediaros entre sociedad
y Estado, precisamente, han sido otro objeto de múltiples
programas de apoyo para su reforzamiento y cambio. Estos
programas atienden a los aspectos legales, a la democracia
interna de los partidos, a los problemas de la financiación,
tanto de los partidos como de las campañas electorales, así
como el acceso a medios de comunicación, para evitar la
dependencia de poderes de hecho que condicionarían, luego, el
accionar político. Pero desatienden el efecto del sistema de
partidos políticos sobre la construcción de la democracia .
Por tanto distan de cumplirse en muchos países de la región
las condiciones para que los partidos funcionen como
instituciones eficaces, transparentes y responsables. Por ello
conviven con ellos, en tanto actores políticos, nuevas fuerzas
que no quieren ser identificados o convertirse en partidos. No
se sabe cual será la forma que puedan asumir estos movimientos
en el futuro, pero si es claro que no puede suprimirlas sin
caer en una nueva exclusión.
66. En América Latina, los espacios conquistados por la
sociedad civil han sido fundamentales para abrir un juego
político que se presentaba cerrado y excluyente. En ese
sentido, la sociedad civil es un ámbito en el que se
construyen identidades, participación, organización y espacios
públicos. Allí tiene expresión la diversidad social, a partir
del despliegue de múltiples diferencias y sus consiguientes
identidades y demandas. Pero, con frecuencia la sociedad civil
ha sido frágil y, en ocasiones, reproduce relaciones
clientelistas o nepóticas, escasamente democráticas.
67. Además las relaciones entre los partidos y la sociedad
civil no siempre han sido las mejores. La sociedad civil ha
sido un pilar en la lucha contra los regímenes autoritarios
que precedieron a las actuales democracias. A su vez,
dirigentes de la sociedad civil promueven y buscan movilizar
ciudadanos por temas que creen que los partidos políticos no
recogen o defienden. No siempre se han adaptado a la nueva
circunstancia de la democracia y muchos de los dirigentes
partidarios consideran que las organizaciones de la sociedad
civil ocupan un espacio que no les corresponde.
68. La participación activa de la ciudadanía por diversos
canales, demandando, pero también cumpliendo deberes, es un
aspecto central de la expansión de las ciudadanías y el
desarrollo de la democracia. La puesta en marcha de nuevos
canales que permitan un fortalecimiento de la sociedad civil y
una mejor relación entre ésta y los partidos políticos debería
ser un tema de debate. Lograr esos objetivos es parte del
fortalecimiento de la cultura y los valores democráticos de
los ciudadanos.
69. La implementación de mecanismos de democracia directa
abrió varios canales a la participación ciudadana fuera del
marco representativo tradicional. No queda claro, sin embargo,
si estos mecanismos de ampliación de la participación
ciudadana tienen siempre efectos estabilizadores sobre el
régimen político o si favorecen la gobernabilidad. En
consecuencia hay que tener en cuenta que, a veces, mecanismos
de ampliación de la participación no siempre apuntan a mejorar
la situación global del país y consiguientemente el desarrollo
democrático sobre el que se asienta el desarrollo humano.
Pero, hay temas de discusión muy relevantes que en más de una
caso trascienden a la visión de cada partido o colectividad
política y quizás sería una buena solución, tras una discusión
muy franca y abierta, someterla a la voluntad ciudadana y no
solamente a la de sus representantes .
70. La representación de la ciudadanía es otro de los temas
fundamentales para mejorar el rendimiento de la
institucionalidad y dar mejor “voz” a quienes son sujetos de
la democracia. Sobre este tema, existen varias opciones que
merecen discusión. Las cuotas o cupos de género han ampliado
la participación femenina en los Congresos, pero salvo en un
país, no hay normas legales para asegurar que ocurra lo mismo
en otras esferas de la organización estatal. Estos mecanismos
transitorios dependen de aspectos técnicos que complejizan su
aplicación efectiva, por ejemplo, el voto preferencial, que
independiza a la ciudadanía de la decisión partidaria acerca
de los candidatos a elegir, sin embargo, determina que la
norma sobre cupos pueda volverse inviable. El diseño de las
circunscripciones, que cuanto más pequeñas son tiende a
acercar al representante al elector, también tiene el mismo
efecto.
71. En términos más generales, una mayor participación de las
mujeres en la vida pública supone un cambio en la cultura
política. Por tanto, una perspectiva de género en las
políticas estatales y su traducción en la práctica es
condición necesaria para la inclusión plena de las mujeres.
Esto requiere de un esfuerzo conjunto de los líderes políticos
y la sociedad civil, de los medios de comunicación social y
del sistema educativo. La búsqueda de un contexto favorable
para que la mujer disponga del tiempo necesario para
participar activamente en la política es una cuestión clave y
parte de una discusión de más vasto alcance.
72. La representación de indígenas, mestizos y descendientes
de los contingentes de esclavos negros traídos en el pasado a
la región, un número importante de los ciudadanos en varios
países, también merece atención. Estos grupos sufren de un
considerable grado de discriminación social y económica. En
varios países, sus grados de su participación política y
representación no están contemplados adecuadamente. El tema,
desde el punto de vista político, no se ha abordado cabalmente
y ello hace que para estos grupos sociales el logro efectivo
de una ciudadanía integrada es muchísimo más notorio.
73. La representación de los inmigrantes es un tema sustancial
para algunos países. Las remesas que envían los migrantes a
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Honduras,
República Dominicana permiten a esos países evitar penurias
mucho mayores a las que padecen, remedian la situación de las
familias del inmigrante y es tal su volumen que constituye la
principal fuente de ingreso. La exportación de personas ha
pasado a ser una forma de solucionar problemas económicos y
sociales para esos países. Si bien en México no es el primer
rubro de ingreso la masa de remesas es importantísima y cerca
de un sexto de los mexicanos vive en EEUU. En Ecuador, fuera
del petróleo las remesas de inmigrantes es el principal
ingreso del país . Con esas remesas los inmigrantes
contribuyen a luchar contra la pobreza en sus países y a
mantener estabilidad política. Pero, conseguir una forma
efectiva de representación es un tema de ardua consideración.
74. Importa emprender, a efectos de mejorar esta situación,
campañas de educación ciudadana con el objeto de poner fin a
la discriminación de todo tipo. La acción del sistema
educativo formal tiene un efecto obvio. Es vital que los
esfuerzos por combatir la discriminación sean iniciados en las
etapas primigenias de la educación, en las escuelas. Otras
medidas pasan por dar un mejor acceso a la información pública
e incrementar la capacidad de acceder a los medios de
comunicación social para que la sociedad civil y muy
especialmente los sectores postergados de la sociedad puedan
ejercer su “voz” y se movilice al conjunto de la sociedad para
esos fines. Es fundamental que el Estado incluya a todos los
sectores sociales y no sólo a una parte, y que las
instituciones públicas no refuercen los mecanismos de
exclusión.
75. Es un hecho conocido en la sociología política que la
emergencia de sectores sociales medios es un indicador del
éxito social del régimen político . También se sabe que la
pérdida de expectativas de mantenimiento de las expectativas
de ascenso social, especialmente por parte de los hijos de los
sectores que tuvieron esas posibilidades conduce a movimientos
radicales de muy diverso signo que, en más de una caso han
desestabilizado el régimen político existente. En la región
los países que habían logrado crear estratos medios fuertes
han visto que los mismos se han reducido notoriamente. En
ellos no sólo se trata de proteger a los desheredados, se
procura que esos nuevos integrantes de los sectores bajos
(aunque no lleguen a la pobreza) no engendren movimientos de
descontento que puedan arrasar las insticiones. También se
trata de proteger a los “sobrevivientes” de estos sectores
duramente atacados como resultado de quiebras financieras,
cierre de empresas y pérdida de empleos .
Presidencialismo, parlamentos y descentralización
76. La fórmula política o régimen de gobierno ha sido tema de
discusión tiempo atrás en casi toda la región, abandonándose
posteriormente, aceptando, fundamentalmente a instancias de la
clase política, que dada la tradición de la región, no podría
salirse de la fórmula presidencialista. El tema, vistos los
problemas de falta de apoyo constante de los parlamentos hacia
el ejecutivo y la debilidad de los presidentes, ameritaría una
nueva discusión. La misma no debería circunscribirse a los
aspectos técnicos de las ventajas del presidencialismo, el
parlamentarismo o las fórmulas intermedias. Además debería
involucrar a la sociedad civil en un ejercicio acerca de las
formas de hacer política en vista de la institucionalidad
existente. Parece claro que no hay una “receta” a seguir, y
que lo que funciona en un país no necesariamente se adapta a
otro con diferente contexto histórico y social. Pero si
importa tener opciones y ver que puede mejorar la conducción
del Estado y, en consecuencia, si esto favorece o no a la
democracia política, pilar sobre el cual se construye toda
noción de democracia expandida por el logro integral de
ciudadanías .
77. El desempeño de los parlamentos también ha sido el foco de
muchos programas de reforma. Éstas han estado dirigidas a
fortalecer esta institución democrática fundamental por la vía
del mejoramiento de la capacidad técnica de los congresos, por
el aligeramiento de las fórmulas de proceder a la discusión de
proyectos de ley, y por medio de cambios a los mecanismos
internos. Aunque los diversos proyectos que se están
implementando en la región tiene por meta el fortalecimiento
de la democracia, frecuentemente los aspectos puramente
técnicos toman precedencia y este objetivo se pierde de vista.
En consecuencia, el debate acerca de la reforma de los
parlamentos debería plantearse dentro del marco más amplio de
una estrategia orientada a expandir las ciudadanías .
78. Recuperar a “la política” supone recurrir también a
mecanismos que involucren a diversos actores más allá de la
institucionalidad jurídica. Los procesos de diálogo nacional
permiten manejar y dilatar conflictos con poderes fácticos,
buscando en un ámbito más amplio modos de resolver esos
conflictos en una forma institucionalizada a implementar
posteriormente. Como mecanismo para el fortalecimiento de la
institucionalidad democrática, la concertación puede lograr el
acercamiento entre actores políticos con visiones muy
disímiles acerca de como concebir los derechos sociales, pero
interesados, a último término, en mantener la estabilidad
social, sin la cual esos intereses no pueden mantenerse.
79. Los procesos de descentralización del poder político y la
democratización de los gobiernos locales, constituyen uno de
los temas centrales para la consolidación de los regímenes
democráticos. La forma en que se ha implementado en más de un
país ha llevado a la creación de “oligarquías locales,” que
buscan vivir del presupuesto estatal, sin mejorar la
participación ciudadana, meta que se suponía tenían que
cumplir estos procesos. El tema requeriría, visto desde un
ángulo político, un tratamiento menos ideologizado que el
recibido hasta el presente, evaluando lo ocurrido y
considerando cuales podrían ser los caminos a recorrer. La
descentralización comprende el tema del multiculturalismo en
más de un país, de las diferencias de desarrollo económico,
del género, del acceso diferenciado a los servicios sociales y
al ejercicio del poder dentro del Estado. En muchos casos se
ha impuesto como “receta deseable” sin evaluar que efectos
reales ha tenido en el desarrollo económico y social, y en la
estabilidad de la democracia .
La necesidad de re-construir el estado
80. Una función fundamental del Estado es proteger a las
personas contra la violencia privada. Para hacerlo debe tener
el monopolio de la coacción física, tener cuerpos de seguridad
profesionales y confiables que actúen al servicio del estado y
no de intereses particulares y controlar todo el territorio
que es reconocido como soberano. En varios países de la región
no se dan todas estas condiciones. Producto del proceso de
desmantelamiento estatal han aparecido empresas de seguridad
privada, que no sólo restan autoridad al estado, sino que
abren la puerta a intereses privados de diverso tipo en el
área actuando no siempre en favor de la toda la sociedad. La
capacidad de las organizaciones policiales para lidiar con la
delincuencia, especialmente la que asume formas organizativas
se ha reducido notoriamente y en más de una caso se constante
la complicidad de las fuerzas policiales con el accionar
delictivo. Asimismo, todavía se constata la falta de capacidad
del estado para suprimir actores armados dentro de su
territorio .
81. Se necesita el estado administrativo, la burocracia, a lo
que se ha querido recudir gran parte de los estados de hoy en
día, manejada por gobernantes electos con capacidad reducida
de decisión. Pero, también se necesita un estado que sea
territorialmente soberano, que controle efectivamente ese
territorio y que sea reconocido como entidad con capacidad
negociadora efectiva en los foros internacional y no meramente
un tomador de decisiones y órdenes en las que tiene poca
capacidad de gestar. Se necesita un estado que tenga un
contenido nacional que permita la solidaridad entre sus
integrantes y que pueda trasformar a una masa de habitantes,
un pueblo, en ciudadanos de una entidad que se reconoce a si
misma y que es reconocida por los otros, y sustancialmente se
necesita un estado social que haga posible que no sólo primen
los valores de libertad, sino también la posibilidad de que
haya equidad para todos sus habitantes - ciudadanos . Estos
diversos “estados” que recorren el camino que han alcanzado
los estados de Europa donde surgió la experiencia del estado
moderno se unifican en la concepción de ciudadanía integrada
que deben tener quienes integran su cuerpo soberano.
82. Hay experiencia acumulada de muchos años en programas de
mejora del funcionamiento de la administración pública que
apuntan a combatir la corrupción, el clientelismo , el
nepotismo, que buscan crear profesionalidad a través de
carreras administrativas que hagan de la burocracia del Estado
una pieza fiable para el desarrollo de las diversas
ciudadanías y no un ente para satisfacer intereses de sus
integrantes, ligados por diversas vías a quienes ejercen el
poder. Se trata de enmarcar estos programas en el
requerimiento de tener una mejor calidad de la política, de
modo que no se trate meramente de la transmisión de recetas
técnicas, sino de instrumentos que tendrían que ser parte de
una cultura política en busca de una mentalidad de servicio a
la ciudadanía a la que se debe esa burocracia. La mejora de la
calidad y eficiencia en la formulación de políticas y
ejecución en la gestión pública supone tener claro que el
funcionario está para servir la función y no sus intereses o
los de sus allegados.
83. La reforma del sistema judicial teniendo por objetivo
fortalecer la vigencia del Estado de Derecho y el respeto de
los derechos humanos es motivo de la atención de muchos
programas de reforma. Pero, al igual que en otros casos, se
tropieza con la influencia de poderes de hecho, muchos de
ellos ligados a las actividades ilegales, las penurias
presupuestales del Estado, el clientelismo y patrimonialismo
de las prácticas de cultura política, la baja remuneración que
hace que los Jueces y el personal del sistema no siempre
actúen lealmente como servidores del Estado, condicionamientos
que hacen que en lugar de predominar las normas y enfoques
institucionales se recorran el camino de la “acomodación
informal,” muchas veces incurriendo en la impunidad, esa forma
tortuosa del ejercicio del poder, y la corrupción. Un cambio
supone, como ya se reitera constantemente cambios materiales y
culturales de relevancia, presididos por un enfoque que se
centra en la necesidad de un estado fuerte y de un papel
central de la política.
84. En cuanto a las fuerzas de seguridad, ya son corrientes
programas dirigidos a mejorar los niveles de protección
ciudadana y a asegurar el control legal del uso de la fuerza,
y el respeto y vigencia de los derechos humanos—incluyendo un
enfoque de género—en varias de los países de la región,
especialmente en las grandes metrópolis. Sin embargo,
frecuentemente las fuerzas de seguridad continúan con un
enfoque tradicional más o menos represivo y por otra parte no
se ha podido combatir la colusión que en más de un caso
muestran con los que realizan actos delictivos.
85. Ya tienen tiempo de implementados varios programas
relacionados a la reforma del sistema carcelario en la región
latinoamericana. Éstos han puesto énfasis en la rehabilitación
de los delincuentes para reinsertarlos en la sociedad, así
como el tratamiento de la delincuencia juvenil. En casi todos
los casos los mayores problemas para esos programas están en
la sostenibilidad de los mismos, dadas las penurias de los
presupuestos estatales para hacer un esfuerzo continuado de
reforma y adecuación.
86. Un tema crucial relacionado a la cuestión de la
estatalidad presente en buena parte del mundo es el
multiculturalismo. El nudo gordiano del cruce entre
multiculturalidad y democracia radica en la heterogeneización
de la legalidad que se produce por un lado por la tensión
entre lo colectivo y lo individual y, por otro, entre la
conjunción de políticas de identidad y de reconocimiento de la
diversidad y la concepción liberal de la ciudadanía
democrática. Aunque en algunos países se ha iniciado un debate
sobre este tema, la relación entre la multiculturalidad y la
democracia no ha sido casi tratada más que tangencialmente. No
hay duda que para algunos sectores que han logrado hacer
pervivir antiguas instituciones, tales como la propiedad
comunal, normas propias de estado civil, la superposición de
normas estatales desconocidas en la práctica trae problemas
serios para la universalidad a la que aspira toda entidad
estatal. La multiculturalidad ha sido un rasgo propio de
Imperios. Pensar nuevas formas de organizar, de representar es
una tarea difícil. Fuera de la región se han experimentado muy
diversas formas: desde el poder compartido mediante mecanismos
consociacionales, a arreglos federal o confederales,
complementados por esquemas de descentralización
administrativa (gobiernos propios regionales o locales,
policías regionales y locales, recaudación de ciertos
impuestos), hasta la promoción de políticas educativas y
culturales –también religiosas- que reconocen la diferencia o
imponen más de un patrón, por ejemplo en la lengua a utilizar.
Dentro de América Latina recién se están dando los primeros
pasos para enfrentar esta cuestión .
La economía y la democracia
87. El capitalismo es global en su alcance, pero sus formas
varían. Las instituciones estatales nacionales, las normas
legales, las prácticas culturales, ético-morales y religiosas
producen diversos tipos de capitalismo. La influencia de los
EEUU parecía conducir, luego del fin de la guerra fría a una
fórmula que consagrase la triada de principios de Woodrow
Wilson: paz, mercados y democracia, teniendo por base una
ideología liberal internacionalista. Sin embargo, el primero
de los componentes no parece estar presente, mientras que
democracia y mercados libres siguen siendo pautas que parecen
guiar la ideología dominante en este momento. Por supuesto los
mercados no son libres. Hay subsidios fuertes, barreras
arancelarias y para-arancelarias que impiden que haya un
comercio libre, aunque se han abatido fuertemente muchos de
los controles anteriores. Lo que si fluye es el capital,
aunque buena parte del mismo es puramente especulativo. La
historia ha determinado que el capitalismo sea diferente según
el entorno de aplicación. El japonés se distingue por la ética
shintoista de lealtad al Estado y a las corporaciones, en el
ahorro –que en gran medida sigue estando en el ente de correos
de ese país-, el alemán por la disciplina de la fuerza
laboral, por los acuerdos de concertación entre trabajadores y
empresarios arbitrado por el estado que aseguran un estado de
bienestar y la búsqueda de la estabilidad, el de EEUU por el
impulso privado que busca reducir el papel estatal al mínimo.
88. Las diversas formas en que se articulan capitalismo y
estado de bienestar han estado en problemas por la prevalencia
del nuevo pensamiento que busca reducir el papel del estado al
de gendarme vigilador. La protección de derechos de propiedad,
la defensa de los contratos del mercado, la libre circulación
de capitales, la estabilización macroeconímica –reducción de
déficit y moneda estable-, la reducción de los costos del
estado, son las piezas sustanciales que se promocionan en este
pensamiento, que en la región se conoce como el “consenso de
Washington”. Por otra parte esto ha afectado las formas del
estado de bienestar, reduciendo en su alcance. Con ello buena
parte de la población está excluida de asistencia. Es
especialmente notorio en el caso de aquellos que no califican
para los programas focalizados de atención, destrozando las
posibilidades de consolidar estratos medios, que son los más
afectados por el recorte del estado de bienestar.
89. Es por esto que no se ha podido avanzar en el ejercicio de
los derechos económicos, sociales y culturales que son parte
de la ciudadanía social. Asegurar la efectividad del “derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y
a una mejora continua de las condiciones de existencia,” tal
como lo proclama el artículo 11 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales , supone discutir
el papel del Estado y de la política en relación a la
economía, ya que se trata de marcar prioridades para la
asignación de recursos. A su vez, alcanzar los objetivos de
desarrollo del milenio metas de las Naciones Unidas en materia
de pobreza, como ya lo señalamos, requiere la reducción de la
desigualdad. Para ello se necesita una orientación diferente
de la economía y las finanzas y del manejo de los presupuestos
estatales.
90. Las orientaciones más recientes en cuanto a economía han
privilegiado al individuo como consumidor. En lugar de un
ciudadano con derechos sociales se lo considera un consumidor
potencial o efectivo. La ciudadanía integrada necesariamente
debe apuntar a un enfoque conceptual universal, de largo
plazo, del tema social, sin dejar de tener en cuenta los
cambios de mentalidad que han llevado a que el individuo
también es un consumidor, alguien que goza de poder serlo y
que para muchos se trata de aspirar a serlo .
91. La implementación de programas o proyectos especiales,
focalizados, para atender situaciones que requieren esa
aproximación pueden contribuir a una solución, pero no deben
ser la meta de largo plazo. Asimismo esos programas chocan
constantemente con normas y trabas burocráticas, pensadas para
un marco social diferente que en muchos casos los vuelve
inoperantes . Los programas que apuntan a combatir el problema
de la creciente informalización del mercado de trabajo por
medio del apoyo a la microempresa y la creación de bancos para
“pobres,” así como bancos para promover la capacidad
financiero económica de la mujer, no deben desestimarse.
Combatir la informalidad supone un nuevo enfoque en el que la
legalidad burocrática debe dejar el divorcio con la realidad.
La ilegalidad florece ante normas absurdas y ante la necesidad
de sobrevivir . Sin normas que tengan en cuenta que ocurre
realmente en la sociedad no será posible romper ese círculo
vicioso . Ésta área amerita una discusión global del tema, que
considere como la cuestión de inclusión social que supere el
informalismo no es un mero problema técnico, es un problema
político institucional. La discusión sobre la relación entre
economía y democracia tiene necesariamente que basarse en
consideraciones técnicas, pero las decisiones deben tomarse
políticamente.
92. Al comienzo del siglo XXI el proceso de globalización
sigue su curso , pero la política y los intereses siguen
marcando que existen los estados, que hay diferencias entre
ellos, y que también se conforman bloques, algunos tendientes
a la solidez, como la Unión Europea, basado en convergencia
económica, moneda única para una parte relevante de sus
socios, política de cohesión social que buscan uniformizar los
niveles de vida ascendiendo a quienes viven en zonas
deprimidas, marcos jurídicos comunes, aunque limitados y
primeros pasos hacia una unificación política, vía una
constitución, instituciones comunes, y un embrión de fuerza
militar conjunta .
93. En América Latina se ha intentado recorrer el mismo camino
por la vía de las uniones aduaneras. En 1960 se creo la ALALC
(Asociación Latinaomericana de Libre Comercio) sustituida por
la ALADI (Asociacion Latinaomericana de Integración) que pese
a su nombre no ha permitido más limitadas bajas de aranceles.
Con declaraciones también muy ambiciosas se han creado bloques
que agrupan a los países andinos (Acuerdo de Cartagena), el
Mercado Común Centroamericano y el MERCOSUR. En todos los
casos no son más que acuerdos que buscan liberalizar el
comercio entre sus miembros y, en todos los casos, sus
programas están atrasados respecto a los anuncios realizados
oportunamente, aunque han servido para aumentar los niveles de
intercambio, aunque a veces, una parte importante del cambio
es sólo “desviación del comercio” . También hay acuerdos
bilaterales o trilaterales entre países de la región con el
mismo alcance. Chile y los países centroamericanos han firmado
acuerdos con los EEUU El CAFTA, el acuerdo de los países
centroamericanos –al que se agrega la República Dominicana- se
negocíó mucho más rapidamente que el acuerdo con Chile . Pero
el más relevante de los tratados ha sido el NAFTA (North
American Free Trade Association) que unió a México con EEUU y
Canadá. Para México implicó un desplazamiento de empresas y
empleos (hacia México) y mayor inmigración(hacia EEUU) y no
sólo un incremento muy notorio de su comercio con los EEUU.
Económicamente ha diferenciado notoriamente la parte norte del
norte, casi totalmente integrada económicamente a EEUU. El
sueño de lograr políticas de alcance regional que hagan
posible un aumento compartido de autonomía de la región frente
a los grandes poderes de los países avanzados y a los
movimientos globalizadores de capitales, por el momento no
pasa de ese carácter. Los intentos de EEUU de promover una
expansión del mecanismo mediante la creación del ALCA, el área
de libre comercio para toda la región viene siendo demorado
por los intereses de grupos nacionales especialmente los
brasileños .
94. La capacidad colectiva de los países latinoamericanos en
un contexto del mundo globalizado no parece alta, pero la
mundialización de los procesos es un camino de ida y vuelta.
El mundo avanzado siente también los efectos de los
acontecimientos promovidos en el tercer mundo menos
desarrollado. Las crisis financieras ponen en aprietos al
sistema bancario mundial y organismos de Bretton Woods, como
lo muestra la difícil negociación de la impagable deuda
externa de Argentina que es de cera 180 mil millones de
dólares. Los intentos de lograr acuerdos en el marco de la
Organización Mundial de Comercio para regular las pautas de
inversión y flujo internacional de capitales, derechos de
autor, regalías factibles a cobrar, y los intereses de ciertos
sectores tales como los laboratorios farmacéuticos se ven
demorados por la resistencia de los países menos favorecidos.
El desarrollo de capacidad para lograr negociaciones
favorables en tales foros es un desafío importante, pues como
expresaba el primer Secretario General de la OMC es,
precisamente, en las negociaciones como las que se dan en esa
organización que se defiende hoy en día la soberanía.
Conclusión.
95. La democracia para poder consolidarse debe que apuntar a
lograr la integración de los derechos políticos, civiles y
sociales, de modo que la ciudadanía tenga esos tres
componentes. Tras décadas de mantener un régimen democrático a
pesar de crisis constantes, la ciudadanía se centra en
derechos civiles y políticos, algunos de los cuales tienen
difícil concresión en la práctica para buena parte de los
habitantes, mientras que la ciudadanía social está lejos de
ser alcanzada. Si se intenta tener cohesión social, una
sociedad integrada debe hacerse ese esfuerzo. Implica poner en
primer plano a la política, a la toma de decisiones por parte
de la sociedad sea a través de su acción directa sea en
elecciones, mecanismos de democracia directa o en la
participación en organizaciones voluntarias o través de sus
representantes electos. Implica la profundización de la
democracia.
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