En el sistema de gobierno del Uruguay jurídicamente el Poder Ejecutivo se compone de un presidente de la República y de varios ministros (en la actualidad trece Ministerios, aunque ejercido por doce personas, ya que el titular de Turismo inviste también la cartera de Deportes, todavía supérstite pese a los varios anuncios de defunción). El Poder Ejecutivo actúa por decretos o resoluciones dictados por el presidente de la República en acuerdo con un ministro, con varios ministros o con el Consejo de Ministros, órgano colegiado que supone ser la máxima autoridad del Ejecutivo, ya que su convocatoria puede ser solicitada por cualquiera de sus miembros, siempre que el solicitante pida la reunión para tratar temas de su competencia, y sus decisiones están por encima de los acuerdos entre el presidente y uno o varios ministros. Esta es a grandes rasgos la conformación formal de la rama ejecutiva. Cabe añadir que con el tinte parlamentarista que tiene la Constitución desde 1934, en unos tiempos más fuerte y en otros tiempos más atenuado, los ministros son personas designadas por el presidente bajo el supuesto de que cuentan con respaldo parlamentario.
Todo esto conlleva, desde el punto de vista político, a que el Poder Ejecutivo tenga una integración lo suficientemente plural como para asegurar ese respaldo parlamentario, que puede ser activo (por el compromiso pleno con el gobierno de la mayoría de los diputados y senadores) o puede ser pasivo (por la tolerancia a que funcione un gobierno de confianza presidencial, sin que se formen mayorías legislativas hostiles que bloqueen la acción de gobierno o propicien el derribamiento de secretarios de Estado). En este periodo presidencial hubo un respaldo activo desde el inicio hasta noviembre de 2002 y hay un respaldo pasivo desde entonces.

En el régimen colegiado, es decir, cuando el país tuvo un Ejecutivo regido total o parcialmente por un Consejo Nacional de Administración o de Gobierno, los miembros de ese órgano pluripersonal lo hacían todos como partes de un todo, sin competencias específicas. De donde, cuando cada consejero opinaba públicamente, daba su personal punto de vista sobre un tema. El gobierno como tal se expresaba mediante los actos del Consejo o a través de sus secretarios, es decir, de los ministros secretarios de Estado: estos sí tenían la obligación de hablar en nombre del Poder Ejecutivo.

En la actualidad si bien existe un Consejo de Ministros, no es un órgano pluripersonal donde sus miembros carecen de competencias específicas, sino todo lo contrario: es un cuerpo donde cada miembro tiene su rama de acción, sus responsabilidades propias. Cuando un ministro habla compromete la opinión del Poder Ejecutivo. Va de suyo que los ministros deben hablar de temas que corresponden exclusivamente a su cartera, y que esa opinión cuenta con el aval expreso o tácito del primer mandatario. Y cuando hablan de temas que son concurrentes de su cartera con otras, se supone que expresan la opinión acordada por el gobierno como tal, es decir, por la convenida por todos los secretarios de Estado con competencia concurrente y el aval tácito o expreso del presidente. Por supuesto que cuando habla el presidente de la República debe expresar su opinión en tanto número uno del gobierno, es decir, comunica ideas, proyectos o sentimientos que como primer mandatario va a traducir en actos de gobierno o tratar de convencer a los actores para que se traduzcan en tales.

Lo anterior surge de la lógica jurídica y de la lógica política de la conformación del gobierno. Pero además es una necesidad básica para los ciudadanos, los actores políticos, los actores sociales, los agentes económicos, para dentro y para fuera de fronteras. Este gobierno ha sido pródigo en palabras. En primer lugar del presidente de la República pero también de bastantes ministros. Y lo que se ha observado es en primer término la distancia de los anuncios con las concreciones. No con las concreciones fácticas, en cuanto a la realización de las cosas, sino en la concreción jurídico-política, en la traducción de los anuncios en leyes, decretos, resoluciones o a veces en simples proyectos de ley. Esta es una primera asintonía con la lógica institucional. La segunda comprobación es que muchos ministros expresan o han expresado opiniones que no son otra cosa que valoraciones estrictamente personales, que no se sabe si cuentan con el asentimiento de los colegas con competencia concurrente o el aval del primer mandatario. Y esos anuncios generan dudas sobre su naturaleza, acerca de si son opiniones de un ciudadano que casualmente inviste un ministerio, o son anuncios de un gobierno a través del respectivo secretario de Estado. Y esas dudas no son menores para los actores de todo tipo.

A vía de ejemplo un reciente episodio, que no es el más importante ni el único, sino que se toma como muestra por ser el más reciente en momentos de escribirse esta nota. El titular de Trabajo formula apreciaciones sobre el régimen de aportes previsionales de las empresas rurales e industriales. Esas apreciaciones suponen un sustancial cambio al régimen vigente, con un considerable impacto sobre los costos de las actividades agropecuaria e industrial. Y como tal, implica un tema de significativa importancia para los empresarios del sector y para los dispuestos a invertir en el mismo. Pero lo que no se sabe es hasta dónde esas opiniones comprometen al gobierno como tal. Ya que por tratarse de materia tributaria en relación a la actividad rural e industrial, con destino previsional, genera pues una competencia concurrente de las carteras de Economía, Industria, Ganadería y por supuesto Trabajo y Seguridad Social, más la influyente opinión de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y, por supuesto, ni más ni menos que la del presidente de la República.

Entonces, y es la pregunta que se ha hecho en estos días más de un empresario y más de un potencial inversor: ¿el gobierno anuncia un cambio tributario en ambas áreas de actividad? ¿o es un ministro que expresa su parecer personal? Cabe repetir: no es un episodio aislado, no es el más importante, ha habido en este gobierno muchos y en gobiernos anteriores unos cuantos, pero sirven para lo opuesto de la finalidad de los anuncios gubernativos, que es ni más ni menos que la de orientar a los ciudadanos y a los actores.