Para entender la política exterior de este gobierno es necesario clarificar dos puntos: qué se entiende por política exterior y dónde se toma la decisión o se construye la estrategia. Por política exterior corresponde entender todo lo que atiene al relacionamiento del país con el mundo exterior, es decir, todos los actos y gestos, formales e informales, que implica relacionarse con otros países, conjunto de países, organismos internacionales y poderes trasnacionales (estos últimos fundamentalmente económicos). Esto quiere decir que política exterior – en sentido lato – implica el relacionamiento internacional en lo político y en lo diplomático, el relacionamiento económico, financiero y comercial con otros países, organismos internacionales o poderes trasnacionales, el relacionamiento social y cultural, el militar, el policial, las interconexiones infraestructurales. Todo ello constituye la política exterior, la cual no es una suma de campos diversos sino la interacción de esos campos diversos. Son actos de política exterior la suscripción de convenios diplomáticos con otros países, la forma de votar en Naciones Unidas, la realización de acuerdos comerciales, la emisión de títulos de deuda para su colocación en el exterior o la inclusión o supresión de la enseñanza de algún idioma en la educación estatal. El trazado de la política exterior (latu senso), o el diseño de la estrategia al respecto, tiene en este gobierno tres grandes fuentes: la Cancillería, el equipo económico y la Presidencia de la República.

La Cancillería, o en este caso con más exactitud corresponde hablar del canciller, tiene todo el poder político e institucional que deviene del cargo, además del peso propio como líder del tercer grupo frenteamplista en electorado y el segundo en representación parlamentaria. Cuenta para llevar adelante su política con el relacionamiento que el cargo le posibilita con los ministros de exteriores de los otros países y con el aparato del Ministerio de Relaciones Exteriores, en particular del Servicio Exterior.

El equipo económico, y en este caso con exactitud cabe hablar del ministro de Economía y Finanzas, tiene el poder político e institucional que se ha ido generando en torno a esta cartera, en forma paulatina a lo largo de los últimos 48 años, en particular en decisiones de política exterior ligado a lo macroeconómico y lo financiero, y en disputa con la Cancillería en materia de comercio exterior. A lo que cabe sumar el peso propio como líder del segundo grupo frenteamplista en electorado y el tercero en representación parlamentaria. Cuenta con el relacionamiento que el cargo le da con los ministros de Economía o de Finanzas de los otros países, con el relacionamiento privilegiado con los organismos financieros mundiales e interamericanos y con el fuerte staff del Ministerio de Economía.

Tanto el canciller como el titular del departamento de Economía cada uno impulsa una línea nítida y absolutamente coherente en política exterior. Ocurre que son dos líneas no solo diferentes, sino contradictorias, casi sin espacios comunes. Con los errores propios de toda simplificación, puede decirse que el canciller impulsa una política latinoamericanista, tercermundista, de fuerte lejanía de los Estados Unidos de América y gran desconfianza del mundo desarrollado (de los países poderosos y de las poderosas empresas trasnacionales), cuyo eje es el fortalecimiento político e institucional del Mercosur y la ampliación del Mercosur en toda la extensión posible (es decir, un Mercosur numeroso en cantidad de países, fuertemente político y altamente institucionalizado). Cree que en la región se vive un momento histórico sin precedentes desde la independencia, donde hay un grupo numeroso de gobiernos ubicados dentro del mismo espectro ideológico. El ministro de economía impulsa en cambio una política globalizante (valga el neologismo), con el horizonte puesto en entendimientos con los países mas desarrollados, más poderosos o más grandes; manifiesta alta decepción de ambos vecinos, poco enamorada de la Venezuela de Chávez y bastante favorable a abandonar el Mercosur, o a reconocer que el Mercosur abandonó al Uruguay. Quizás ve como modelo de inserción internacional el que practica Chile. A su vez el canciller es un hombre inspirado en el marxismo y el titular de Economía en los últimos tiempos aparece muy cercano al libremercadismo. Lo importante es que ninguno considera que el otro es quien tiene el poder de trazar la estrategia, sino que cada uno considera, con argumentos valederos, que es a él a quien corresponde el diseño y la instrumentación de la política exterior.

El tercer jugador es la Presidencia de la República, en un doble sentido: la figura del presidente y el entorno presidencial. El entorno presidencial tiene el poder que le da la cercanía física con el primer mandatario y tratarse del círculo de su mayor confianza. Cuenta con sus hombres en la Cancillería y con un puñado de embajadores situados en cargos importantes que en lo sustantivo reportan directamente al Edificio Libertad o a través de los hombres del presidente en el Palacio Santos. La política exterior que puede inferirse de este entorno tiende a coincidir más con el ministro de Economía que con el canciller, excepto en el tema Venezuela; este entorno no solo es un fervoroso defensor del estrechamiento de relaciones con Chávez sino que dirige el relacionamiento económico comercial entre Uruguay y Venezuela. Entre el entorno presidencial y el canciller hay además una confrontación de poder – del campo de gobierno y del campo político partidario - y más de una vez logró desplazar al canciller o a la Cancillería del manejo de temas clave (y alguna vez ese desplazamiento devino en boomerang).

Por su parte el primer mandatario juega pocas veces con la iniciativa y como ocurrió con el tema del TLC con Estados Unidos, no siempre se expresa a través de su entorno. Tampoco juega a la síntesis entre la línea del canciller y la de Economía. Más bien ora apoya íntegramente a uno u ora apoya íntegramente al otro. Juega esencialmente un papel arbitral. Lo que determina el apoyo a uno o a otro son más bien los resultados que percibe puedan obtenerse o se hayan obtenido, o las dificultades de apoyo político o de opinión pública.