Al despuntar el siglo XX, paralelo a la construcción del
Estado moderno, surge en las elites políticas la
preocupación por la excesiva personalización del poder, a la
luz de la normativa de la Constitución de 1830 y la praxis a
lo largo del siglo anterior. Se camina hacia un fuerte
cambio de arquitectura jurídico-política, es decir, de
arquitectura constitucional, como base de modificaciones
profundas en el comportamiento político. Se trata de hacer
un fuerte cambio en la forma de dirimir el natural disenso
político y social: pasar de la confrontación (muchas veces
violenta) a la resolución ora mediante el consenso ora
mediante reglas previamente pactadas.
En ese camino aparece con fuerza el establecimiento de
límites al poder. Concurren tres vertientes. Una es la del
batllismo, que promueve el sistema suizo de un gobierno
colegiado, despersonalizado; otra proviene del riverismo, y
es ensayar formas de parlamentarismo; y una tercera del
nacionalismo, de asegurar mayores competencias a las cámaras
legislativas y una integración de las mismas absolutamente
proporcionales a las adhesiones a los partidos.
Así se llega a ese originalísimo híbrido de la
Constitución de 1918, con dos ramas del Poder Ejecutivo: de
un lado un presidente de la República a cargo de las
relaciones exteriores, la seguridad pública y la defensa
nacional; y del otro lado un Consejo Nacional de
Administración, de nueve miembros, con competencia sobre
todo el resto de las materias: economía, finanzas,
industria, comercio, agro, transporte, obras públicas,
salud, trabajo, educación, previsión social. Se mantenía la
personalización del poder en lo simbólico (representación
del Estado) y nada menos que en el ejercicio de la fuerzas.
Pero el poder efectivo, real, se puede decir que para épocas
de normalidad, quedaba despersonalizado. Este equilibrio
difícilmente podía sobrevivir a una crisis como la de los
años 30 y a una vocación personalista de quien ocupaba la
Presidencia de la República.
Sobreviene una interrupción institucional y una nueva
Carta Magna, que con modificaciones sobrevive hasta 1952. Lo
más significativo es la creación de otro híbrido, un
semiparlamentarismo, diferente al francés gaullista. El
presidente de la República es a la vez jefe de Estado y de
gobierno, gobierna con un Consejo de ministros que requiere
respaldo parlamentario, ese Consejo es un órgano colegiado
que vota y en que el presidente es un miembro más, las
cámaras pueden disolverse en caso de censura al gobierno y
convocarse a elecciones, y si las nuevas cámaras resultantes
de las elecciones mantienen el voto de censura, cae nada
menos que el presidente de la República.
Esta historia continúa en la Constitución de 1966, pero
previamente se llega al máximo de despersonalización del
poder con la Constitución de 1952, en que se establece el
“colegiado integral”, como se le llamó, es decir, un único
órgano titular del Poder Ejecutivo con composición
pluripersonal (9 miembros), donde el presidente no tenía más
poder que el mango de la campanilla, y se colegializaron
funciones personalizadas urbi et orbi: la representación del
Estado en lo interior y el exterior, y el mando supremo de
las Fuerzas Armadas (como comentaba Justino Jiménez de
Aréchaga III, Uruguay pasó a ser el único país del mundo
cuyo general en jefe lo era una comisión de 9 personas que
deliberaban y votaban).
Así como el primer colegiado parcial fue responsabilizado
por la crisis económica de los años treinta (a decir verdad
con mucho provincianismo en la interpretación del fenómeno
desatado en Wall Street), el segundo colegiado fue
culpabilizado por la siguiente larga y pronunciada crisis.
La dirigencia política no atinó a entender por qué el país
había terminado su crecimiento y comenzaba el descenso, por
qué no solo caía en términos absoluos sino también
relativos, y en menos de una década y media quedó
sobrepasado por el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia,
Suecia, Nueva Zelandia, Canadá, Australia, Suiza y estaba a
punto de ser sobrepasado por Dinamarca, Noruega, Japón. La
explicación de este fenómeno fue atribuido al colegiado. Y
comenzó la marcha hacia la personalización del poder.
Así vino la Constitución de 1967 que retomó algunos
aspectos de la de 1934-42, pero la personalizó aún más.
Profundizó la ambigüedad de la exigencia de respaldo
parlamentario para la designación de los ministros. Además
eliminó la caída del presidente de la República en caso de
censura parlamentaria al gobierno, disolución de las
Cámaras, nuevas elecciones y mantenimiento de la censura. En
realidad dejó una situación sin salida: un presidente
inamovible con un Parlamento en su contra, producto además
de elecciones más recientes.
Mientras tanto, un lento pero fuerte desplazamiento del
eje de poder se fue dando desde el Poder Legislativo hacia
el Poder Ejecutivo. El primero de ello fue en materia
legislativa, donde carta magna tras carta magna ampliaron la
iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en materia
legislativa; es decir, cada vez fue mayor el campo de leyes
donde resulta imprescindible el puntapié inicial del
gobierno, y sin él no hay proceso legislativo alguno. La
reforma de 1966 llevó la iniciativa privativa al máximo
conocido en la historia del país.
El segundo desplazamiento tiene que ver también en el
campo legislativo. El Poder Ejecutivo tiene una capacidad de
veto legislativo solo levantable por los tres quintos del
Parlamento (exactamente por tres quintos de presentes de la
Asamblea General, en sesión conjunta de ambas cámaras). Pero
en la última reforma orgánica, el texto actual de 1997, se
estableció que dicho levantamiento requiere los tres quintos
de cada una de las cámaras, lo que aumenta las
probabilidades matemáticas de que los vetos gubernativos no
pudiesen ser levantados. Sin duda, esa capacidad de veto del
Poder Ejecutivo así como la iniciativa privativa son dos
institutos que van en dirección contraria a la
parlamentarización que aparece como norte de dichos textos
constitucionales.
La Constitución de 1997 – o el texto resultante de las
modificaciones realizadas en dicha oportunidad – cambia el
régimen de elección del presidente de la República. Ello no
significa cambio alguno desde el punto de vista jurídico,
pero contribuye a un cambio sustantivo en la percepción de
poder del presidente de la República y el fortalecimiento
del imaginario de una Presidencia omnipotente
