En Uruguay se discute esporádicamente y mal en relación con el Servicio Exterior, existe la impresión de que hay un despilfarro (imagen que ha trasmitido algún ex presidente de la República) y que sirve de poco o nada. Más aún, no hay una discusión seria sobre con cuántos y cuáles países Uruguay debe tener representaciones diplomáticas, en dónde tener consulados y cómo hacer con los consulados honorarios. Va de suyo que hay otra discusión sobre el nivel de profesionalidad que debe tener el Servicio Exterior, vale decir, el escalafón del Ministerio de Relaciones Exteriores en que revistan los de profesión diplomático.

Ocurre que antes de discutir lo anterior es necesario primero tener un diagnóstico claro (información clara), cosa que en general no lo tiene la abrumadora mayoría de los políticos, periodistas, empresarios y demás miembros de las elites: saber si efectivamente hay despilfarro o a la inversa hay escasez, cuál es el tamaño del presupuesto de Relaciones Exteriores, cuál es el nivel de profesionalidad del Servicio (cuál nivel hay y cuál hubo de ingresos, ascensos y destinos discrecionales), dónde están y de qué tamaño son las diferentes misiones, qué imágenes del país trasmiten. Este es todo un gran tema, que merece un análisis en sí mismo. Otro gran tema, de previo y especial pronunciamiento, es cuáles son los objetivos que el país se traza en materia de política exterior, cuál es la estrategia, cuáles son los caminos y, como producto de todo ello, cuál es la dimensión que debe tener el Servicio Exterior: dónde tener embajadas y consulados, de qué tamaño y fundamentalmente para hacer qué.

En un análisis lego y simplificado como éste, con manejo elemental de definiciones y categorías, cabe verificar la existencia de tres grandes concepciones sobre el sentido del Servicio exterior o de la función real y principal de las embajadas, que se pueden denominar de servicio, comerciales y político-estratégicas; funciones no necesariamente contradictorias, más bien todas ellas complementarias, pero donde lo fundamental a los efectos analíticos es cuál de estas funciones es la principal, cuál adquiere el protagonismo de la misión.

La primera función, la que se puede denominar “de Servicios” es la que dicho en lenguaje computacional ocurre “by default” (por defecto), es decir, a falta de otra definición o de otra prioridad, o sencillamente marcada por las urgencias y la necesidad de atender lo inmediato. ¿A qué se refiere lo “de Servicios”?  Se puede simplificar en varios aspectos: atender todo el tramiterío requerido en las relaciones entre estados, desarrollar las relaciones públicas (que muchas veces el imaginario lego exagera y cree que la única función de los diplomáticos es andar de cóctel en cóctel y alimentarse a saladitos), atender a las personalidades uruguayas que visitan el país sede de la misión (lo que lleva a la queja de muchos diplomáticos de ser tomados como chóferes y guías turísticos). Estas funciones sin duda deben cumplirse siempre; el problema radica es si es lo único que se hace (porque no se sabe hacer otra cosa, porque l Cancillería no fija otros objetivos o porque la falta de personal y recursos impide hacer otras cosas), es lo principal o es lo rutinario accesorio.

En el último decenio ha revivido la tesis de que la función principal del Servicio Exterior es ser un gran mostrador de venta de productos y de captación de inversiones. Esta tesis, particularmente en el comentario entre empresarios (en conversaciones informales, no hay documentos ni pronunciamientos corporativos), se ha llevado al extremo de sostener que los diplomáticos deberían ganar de acuerdo a lo que vendan, es decir, tener la retribución normal de cualquier vendedor; quizás también llevar un porcentaje de las inversiones que capten. De donde va de suyo la necesidad de cerrar las misiones ante el sistema de Naciones Unidas (Nueva York, Ginebra, la parte correspondiente de Viena y Roma), Unión Europea y sin duda ante la Santa Sede. La simpleza con que muchas veces se analiza la función comercial, entendida como mostrador de ventas, hace perder de vista algo sustancial: no hay empresa que se precie que se le ocurra salir a vender sin tener una marca reconocida, hacer el marketing adecuado y tener un posicionamiento básico. En otras palabras, si lo comercial se entiende como venta, no hay función comercial del Servicio Exterior si no hay marca país, posicionamiento del país e imagen del país. De ello surge un elemento sustancial: el marketing en la relación entre los países pasa por, se interrelaciona con, la política y la diplomacia. Es muy difícil en el largo tiempo sostener buenas corrientes vendedoras si no hay firmes relaciones políticas y diplomáticas entre los países. No hay captación de inversiones si no hay una buena marca país. Y la marca país es producto de lo que hace el país en lo interior (seguridad jurídica, estabilidad política, social y económica, seriedad, previsibilidad) pero también otras dos cosas: que se conozca lo que hace o es en el interior (no es lo mismo lograr serlo que lograr que se sepa lo que uno es) y además tener las bases políticas (o político diplomáticas) sólidas que sirvan de basamento al comercio.

Y aquí viene un elemento central. Las relaciones internacionales propiamente políticas no son accesorias ni son el adorno de la torta, porque los países juegan intereses estratégicos en el largo plazo. Esos intereses suponen además la búsqueda de conformación no sólo de bloques, sino de alianzas y de redes. En unos casos esas proximidades tienen que ver con la contigüidad o cercanía geográfica, en otros casos con la proximidad socio cultural o las raíces culturales, en otros con la existencia de objetivos estratégicos comunes por un largo tiempo histórico. Esas alianzas y redes se tejen más allá de lo económico y de lo comercial, tienen que ver con la empatía entre estados, países y sociedades, o tienen que ver con las conveniencias estratégicas mutuas, y es una función trascendental de la diplomacia, es la tercera función del Servicio Exterior (de las enumeradas en este análisis) que en muchos casos y generalmente en relación a los países más importantes para Uruguay, pasa a ser la misión prioritaria, aunque normalmente se olvide. Además, un país pequeño y lejano es el que más necesita tener amigos poderosos, que no sean competitivos con uno mismo, amigos en los que se pueda confiar, en los que se puede recostar y a los que se pueda pedir que intercedan cuando fuere necesario. Hay que tener presente que las relaciones internacionales no empiezan ni terminan necesariamente en contratos de compraventa, y que por tanto es necesario atender con mucho detenimiento el posicionamiento internacional del país y fijar con mucha claridad objetivos y estrategias.