La presente discusión presupuestal aparece como una interesante contraposición de visiones sobre el manejo del Estado, o más concretamente a quién corresponde decidir y cómo se forma el proceso de decisión en la asignación de recursos públicos y en particular cómo se procesa la decisión en cuanto a retribuciones personales.

De un lado aparece la visión clásica, la que emerge de la formalidad jurídica. La asignación de los recursos públicos de la administración central y de parte de la administración descentralizada y autónoma (incluyendo los poderes no políticos) corresponde a un trámite legislativo especial –es decir, de rango de ley, con tiempos específicos para su tratamiento- y con un conjunto de materias cuya iniciativa es privativa del Poder Ejecutivo y otros casos en que la iniciativa privativa es alternativa entre el Poder Ejecutivo y el correspondiente organismo (casos del Poder Judicial, Corte Electoral, Tribunales de lo Contencioso Administrativo y de Cuentas, Universidad de la República, Administración Nacional de la Educación Pública –ANEP- y otros). Por tanto, del concierto entre el Poder Ejecutivo y la mayoría legislativa de ambas cámaras surgirán las decisiones presupuestales; y como esas mayorías legislativas son en general las que conforman y sostienen el gobierno –ya fuere por un partido mayoritario o por una coalición mayoritaria- es pues en manos del oficialismo en donde queda la decisión.

La otra visión se emparenta con la visión de cualquier fijación salarial en el campo privado, que en definitiva no es otra cosa que la asignación de recursos con destino a retribuciones personales de una entidad privada. En forma dominante en las grandes empresas, o en forma generalizada en un régimen como el uruguayo de Consejos de Salarios, la definición del nivel de las retribuciones salariales es producto de un juego de negociación (negociación, confrontación y acuerdo) entre dos partes, de un lado quien debe abonar esas retribuciones (las empresas) y del otro quienes deben percibir las mismas (los asalariados). Las definiciones pueden realizarse con intervención de un tercero (en el caso de las negociaciones privadas, del Estado en tanto poder y no como empleador) o de un árbitro.

Cuando el empleador el Estado (ya fuere la persona jurídica Estado como sucede en la administración central, ya fueren otras personas jurídicas como en las entidades autónomas o descentralizadas) también existen dos percepciones. Una es que el empleador lo es el conjunto de personas o el conjunto institucional o el conjunto político que gestiona el Estado (llámese gobierno, Suprema Corte de Justicia, Frente Amplio, oficialismo) y por tanto que es un grupo de personas cuya ligazón con la propiedad de lo que gestiona puede no ser diferente a la de los directivos y ejecutivos de una empresa privada con pulverización del capital accionario (lo que en la jerga norteamericana se denominan “sociedad públicas” o “corporaciones públicas”, cuyo común denominador es la cotización en bolsa de la totalidad del capital o de su gran mayoría). La otra visión es que el empleador es la sociedad sobre la cual se asienta el Estado, vale decir el pueblo, la ciudadanía o en forma técnicamente más precisa el Cuerpo Electoral, que elige unos representantes a cuyo nombre toman las decisiones, ciudadanía a la cual corresponde afrontar el resultado de la decisión, vale decir, pagar los impuestos y demás gravámenes que posibiliten el pago del presupuesto y, dentro suyo, de las respectivas masas salariales.

La visión dominante en los gremios públicos parece ser clara en cuanto a concebir que el presupuesto, al menos en materia salarial, debe ser producto de una negociación entre empleador y asalariados (así lo ha sostenido en forma explícita la jerarquía de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE). Muchos dirigentes y gremios van más alá y consideran que toda el presupuesto, no solo lo salarial, debe ser producto de ese entendimiento (como lo sostienen los gremios relacionados con ANEP o los funcionarios no docentes de la Universidad de la República. Y otros sostienen que todo lo relacionado con el funcionariado, no solo la parte salarial, debe ser negociado con los funcionarios; así dirigentes de COFE entienden que el gobierno no debe “imponer” la reforma del Estado sino acordarla y negociarla con los sindicatos de funcionarios. En otras palabras, el gobierno tiene los límites de cualquier empleador. Además, va de suyo (no dicho explícitamente, pero surge implícito) que se considera que el Estado empleador no es la sociedad en su conjunto (a través de sus representantes) sino quienes gestionan ese Estado, es decir, el gobierno, o el partido político, o el oficialismo.

Este es un tema nada nuevo, sino que es viejo y recurrente. Lo que ha cambiado en los últimos tiempos es el rol de los actores. Hasta seis años atrás en el plano nacional, hasta dos décadas atrás en el plano del gobierno departamental capitalino, se daba por un lado una visión de cierta sinonimia entre Estado empleador y partidos tradicionales, y una relativa coincidencia entre la oposición de izquierda y los sindicatos de funcionarios públicos. El cambio que se produce (y éste es el segundo Presupuesto Nacional y en Montevideo va a ser quinto Presupuesto Departamental) en que aquella vieja asociación aparece disociada y hasta con superposición de actores personalizados. De un lado está el gobierno frenteamplista y del otro lado sindicalistas la mayoría de ellos frenteamplistas, y si no, de izquierda no frenteamplista. Unos cuantos sindicalistas frenteamplistas figuran en las listas de candidatos que presentó el Frente Amplio en 2009.

Esta negociación además supone también una confrontación de representación: quién representa a los trabajadores. Los trabajadores, entendidos como asalariados, están por un lado representados por los partidos y personas que recibieron sus votos y se sientan en las bancas parlamentarias, en los organismos públicos y en el gobierno. Por otro lado, esos mismos trabajadores aparecen representados, o se invoca su representación, por parte de las organizaciones sindicales. Entonces, cuando hay una negociación o confrontación entre el Estado empleador y los funcionarios, este Estado empleador está gestionado por personas cuya representación surge de elecciones políticas y representa a las mismas personas que representan los sindicatos. Esto, que los representantes opuestos lo sean de los mismos representados, es uno de los puntos de mayor interés. Porque uno son los representantes en el plano político y los otros los representantes en el plano corporativo. Y de que se trata entonces es de una negociación o confrontación entre lo político y lo corporativo.