EMILIANO COTELO:
Uno de los serios problemas serios que afecta dilucidar la elección presidencial en los Estados Unidos, por estos días, es la falta de una autoridad electoral libre de toda sospecha, por encima del bien y del mal. Lo destacaba el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, en su comentario de la semana pasada.

En Uruguay, la designación de la Corte Electoral afronta tropiezos en estos momentos, al quebrarse el acuerdo al que en principio habían llegado los cuatro partidos. A propósito de esta situación en nuestro país, Bottinelli nos propone como tema para el análisis político de hoy, "La importancia de confiar en el árbitro".

Y en la introducción a esta situación uruguaya, volvemos a mirar hacia Estados Unidos.

OSCAR BOTTNELLI:
Sí, porque está en el primer plano, y hay una gran confusión (el viernes pasado tratamos de hacer una explicación lo más prolija posible) respecto a tres problemas diferentes que afectan a la elección de Estados Unidos.

Uno, es la elección indirecta.

Otro, es el procedimiento de emisión del voto; de cómo se computa el sufragio: la papeleta, la hoja, el botón de la máquina... Este problema sería el mismo con o sin elección indirecta.

Y un tercero, absolutamente separado de estos dos (se podría votar en forma directa y a un único candidato por el mecanismo que se quisiera), es el de las autoridades electorales.

Vean que la autoridad electoral de Florida es el gobernador Jeff Bush, hermano de uno de los dos candidatos. Delicadamente se excusa y es sustituido por lo que podríamos calificar como la ministra más importante del gabinete. En nuestra terminología le llamaríamos la ministra de Gobierno, que es la secretaria de Estado. Persona que, a su vez, ya está señalada como posible embajadora, o eventualmente senadora por el Partido Republicano del estado de Florida. Y es la que dice "Se termina o no el conteo". Y dijo "Se terminó". No admite el conteo manual, en coincidencia con el Partido Republicano.

EC - Porque, recordemos, los organismos electorales de los estados en los Estados Unidos son directamente político - partidarios: dependen de...

OAB - Es que no hay organismos electorales. Entonces las funciones electorales las cumplen los gobiernos, y luego hay recursos ante la Justicia ordinaria. Jueces federales, jueces estaduales... El juez de West Palm Beach, en el mismo momento está dilucidando la demanda contra un inquilino porque tiene cucarachas, o una pensión alimenticia o un divorcio, y la elección del Presidente de los Estados Unidos.

Y la Suprema Corte de Florida también está interviniendo en materia de recursos, que son iguales que si alguien pide una medida cautelar para embargar una casa, para ejercer algún tipo de derechos... y los hace también en materia electoral, como si fuera un actor civil en la contienda.

Esto complica, entonces; pero lo más importante es que los jueces actúan como una especie de controladores de un órgano netamente político, que es el que toma las decisiones.

EC - Por otro lado, no hay una Corte Electoral federal.

OAB - No: lo más parecido (que tiene relaciones con nuestras autoridades electorales) es la Comisión Federal Electoral de EE.UU. Hace un par de años estuvo acá Andy McDonald, pero no tiene nada, absolutamente nada que ver con esta materia. Ellos controlan la fuente y el uso de los recursos para las campañas electorales. Eso es lo que controla el gobierno federal para la elección de todos los cargos federales: Presidente, Vicepresidente, senadores, congresistas.

EC - No tiene nada que ver con una instancia, con un lío como este que está planteado ahora.

OAB - No tiene nada que ver, y justamente le dan importancia federal al uso de los fondos, y no a la validación de los votos.

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EC - Vengamos, ahora sí, al caso de Uruguay.

OAB - Uruguay tiene la Corte Electoral. Seamos más exactos: tiene una Justicia Electoral. ¿Qué es esto? En muchas versiones periodísticas se ha hablado de la designación de los entes autónomos y se dice "la Corte Electoral". Bueno: la Corte no es un ente autónomo.

EC - ¿Qué es, precisamente?

OAB - Es un Poder del gobierno, en sentido amplio. Es, mal dicho, un "Poder del Estado", como el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.

Se sostiene que en Uruguay el Poder Judicial, en el sentido de sus funciones, se ejerce a través de tres poderes: el llamado Poder Judicial, que tiene como cabeza a la Suprema Corte de Justicia; la justicia de lo contencioso administrativo como un poder independiente, y la justicia electoral que tiene jueces de primera instancia (se discute si son jueces u órganos administrativos), las Juntas Electorales que emiten resoluciones de primera instancia, y un órgano que en todos los actos de elección, plebiscito y referéndum resuelve en última instancia, que es la Corte Electoral. Razón por la cual ningún acto de la Corte puede ser sometido a la Justicia ordinaria, y razón por la cual la Corte Electoral se negó a presentarse cuando una jueza de lo Contencioso Administrativo, en un exabrupto, la citó a raíz del problema de las elecciones en Banco de Previsión Social.

EC - ¿Cuál es el origen de la Corte Electoral?

OAB - La Corte surge en la Ley de Registro Cívico Nacional de 1924. Es la segunda experiencia en el mundo, después de Checoslovaquia. La de Checoslovaquia no fue conocida en el momento de redactarse la ley en Uruguay, sino que surgió de la imaginación uruguaya. La de Checoslovaquia desapareció junto con la I República, en 1938-39, y la de Uruguay es la Corte Electoral más antigua en el mundo.

EC - ¿Cómo se integra?

OAB - Desde 1947 o 1948 se integra con nueve miembros. Es una integración algo complicada. Cinco son los llamados "miembros neutrales", y cuatro los llamados "partidarios". La Constitución define a los neutrales.

EC - Dice que deben "ser ciudadanos que, por su posición en la escena política, sean garantía de imparcialidad".

OAB - Exactamente. Justino Jiménez de Aréchaga cuestionaba lo de "la escena" porque, decía "no estamos hablando de teatro sino de Justicia".

Hay una vieja discusión en Uruguay sobre la neutralidad, y hay gente que rechaza si se le llama neutral (uno de ellos era Renán Rodríguez). Creo que con una visión equívoca del término "neutral", porque se lo asocia a "asepsia partidaria", y ésta a su vez como una visión despectiva de lo político.

EC - El término "neutral" no está en el artículo: dice que deben ser "garantía de imparcialidad".

OAB - Es que esa es la razón de esta redacción tan oblicua para no utilizar el término "neutrales", cuando realmente deben serlo. Es una función de equidistancia en determinados ámbitos, en este caso en la aplicación de las normas electorales.

EC - Entonces, hay cinco neutrales.

OAB - Cinco neutrales y cuatro partidarios.

EC - "Representantes de los partidos" dice el artículo 324 de la Constitución.

OAB - Dice "representantes de los partidos", señalando que no hay una delegatura: no están sujetos a mandato sino que ejercen una representación fiduciaria, una representación de confianza. El Partido no puede ordenar ni mandatar a un juez, porque no olvidemos que los nueve miembros de la Corte son jueces, aunque se les denomine ministros.

Tienen una peculiaridad que a mi juicio no está muy acorde a la naturaleza del cargo: no están comprendidos en las disposiciones del numeral 4º del artículo 77 de la Constitución (el mismo que prohibe la actividad política a los magistrados judiciales, a los militares, a los policías) sino que están en el numeral 5º que establece limitaciones al Presidente de la República. Es decir que no prohibe a los miembros de la Corte realizar todo tipo de actividad política (lo que parecería lo más acorde al cargo) sino integrar órganos partidarios, clubes políticos, y realizar propaganda política de carácter electoral. A contrario sensu, les está permitido realizar propaganda política mientras no sea de carácter electoral. Esto se correlaciona con que, para ser candidatos a cargos electivos, deben renunciar con seis meses de anticipación.

Es verdad que para militares, jueces y policías, el plazo es mucho menor: tres meses. Pero saliendo de un estatuto muy rígido como tienen, ya que es un delito electoral cualquier acto político, público o privado. Pero los directores de entes autónomos tienen un régimen de un año para postularse a cargos parlamentarios. Y los directores del Banco de Previsión Social un plazo de cinco años para postularse a cualquier cargo electivo (que es lo que está ahora en discusión con respecto a Ernesto Murro o Luis Alberto Colotuzzo, para poder postularse nuevamente a los cargos que ocupan como directores del propio Banco de Previsión Social).

EC - Y, curiosamente, los miembros de la Corte Electoral tienen seis meses.

OAB - Seis meses es cuando una elección está muy avanzada en su organización, y sobre todo en la elaboración del padrón electoral: la sección de habilitados para votar del Registro Cívico Nacional. Pero es verdad que no participan en las etapas preparatorias de la elección: cuando se inscribe las candidaturas, cuando se toma las decisiones sobre los actos eleccionarios o plebiscitarios. En la parte más sensible están ausentes; eso es claro y hay que destacarlo.

Si renuncian para postularse a esos cargos electivos, están sí en una etapa muy importante del trabajo de la Corte, pero no en la más sensible. Desde ese punto de vista, los seis meses para la renuncia igual cumplen la finalidad de no contaminar la independencia de la Corte.

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EC - ¿Cómo son designados los ministros de la Corte Electoral?

OAB - Lo vemos por separado, porque son dos procedimientos distintos.

Los cinco neutrales son electos igual que la Suprema Corte de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por dos tercios de la Asamblea General.

EC - Dos tercios de votos del total de sus componentes.

OAB - Del total de componentes en reunión y votación únicas, sin distinción de senadores y diputados. Concretamente: necesitan el voto de 87 legisladores.

Ahora bien: ¿cómo se los designa, no desde el punto de vista jurídico sino político? ¿Cómo llegan los nombres para esos dos tercios, que no surgen por inspiración divina?

Pueden surgir por cuatro procedimientos. Yendo de mayor a menor neutralidad, sin que afecte la imparcialidad, uno es que se elija nombres absolutamente neutrales, entendiéndolo como personas que, sin perjuicio de que tengan alguna simpatía partidaria, son tradicionalmente ajenas al quehacer político. Es una posibilidad que se emplea en el Uruguay en algún período.

Otra modalidad, la menos usada en Uruguay, sería la de nombres que han tenido alguna proximidad a las direcciones partidarias pero que no son políticos en plena actividad en el momento de ir a la Corte, y que surgen de una semi-cuotificación. ¿A qué le llamamos "semi-cuotificación"? En un ejemplo actual, imaginemos que se dice "Van dos colorados, dos frenteamplistas y un blanco". Hay dos formas de hacer esta cuotificación y de acá están saliendo dos de los cuatro procedimientos a los que me refería.

El primero es el que se ha empleado últimamente: el Partido Colorado elige dos nombres, los comunica y se les vota; el Encuentro Progresista - Frente Amplio elige dos, los comunica y se les vota, el Partido Nacional lo mismo. Con lo cual la designación de estas personas neutrales, desde el punto de vista del procedimiento de su designación, es exclusivamente del partido político. En última instancia, le está debiendo a ese partido el llegar a la Corte Electoral.

El otro mecanismo de esta modalidad, empleado también algunas veces en Uruguay, es que en esta cuotificación (antes eran tres colorados y dos blancos, excepcionalmente tres blancos y dos colorados), en lugar de ese procedimiento se empleaba este otro: el Partido Colorado proponía a Juan, Pedro y Diego; al Partido Nacional Juan le parecía bien, Pedro bien, pero Diego no: no lo veían como una persona que pudiera actuar con neutralidad, y le pedía a los colorados que propusieran a otro. O de pronto aprobaba a los tres, pero ya no es una mera designación partidaria sino una propuesta partidaria sometida a que los demás partidos confíen en los propuestos como personas que van a actuar con absoluta imparcialidad.

Entonces, cambia un poco la mentalidad del que llega al cargo de una u una manera. De una manera va a estar mucho presionado por su partido político, y puede sentirse incluso más incómodo que de la otra forma, en que puede sentir mucha mayor obligación de respetar la equidistancia.

Una última forma es la cuotificación pura y simple, donde ni siquiera se tome en cuenta si tiene o no demasiada proximidad en la actividad política. Pero a esta cuarta forma quiero desarrollarla un poco después que la designación de los representantes partidarios. Uno se preguntará ¿hay algunas formas mixtas? La quiero tratar entonces.

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EC - Pasemos ahora a los cuatro ministros restantes, los representantes de los partidos políticos, electos por la Asamblea General legislativa por doble voto simultáneo de acuerdo a un sistema de representación proporcional.

OAB - Estos miembros fueron electos, a partir de 1947, por representación proporcional.

A raíz de un lío que hubo en la elección de diciembre de 1947, en que la representación proporcional le daba dos cargos al Partido Colorado, uno al Partido Nacional, y uno a la conjunción del Partido Nacional independiente y la Unión Cívica, en la reforma constitucional de 1952 se estableció que serían dos para el lema más votado y dos para el que lo siguiera en número de votos.

Esto se aplicó así hasta la designación de la Corte actual, cuya designación fue una mélange (la explicaré después)... Formalmente eran dos del lema más votado y dos del que lo seguía en número de votos. Para legalizar esta mélange, en la reforma de 1996, en un artículo que nadie sabe que se votó, se volvió al esquema de representación proporcional integral, entre otras cosas reconociendo la existencia del tripartidismo, o para no excluir a un partido tradicional de la Corte. En ese momento el Encuentro Progresista --Frente Amplio era el tercer partido, pero se avizoraba de lo que ocurrió en 1999.

Estos representantes partidarios tenían antiguamente una distinción fuerte en relación a los neutrales. Los neutrales se reunían entre sí previo a las sesiones de Corte, no se mezclaban los neutrales colorados con los colorados partidarios... Esta práctica fue cambiando, particularmente después de la restauración institucional en que se debilitó la diferencia en la forma de actuar entre neutrales y partidarios. Quizá una anécdota ilustrativa sea cuando un miembro neutral propuesto por el Partido Nacional agradece en la Corte, en nombre del Partido Nacional, el homenaje por la muerte del profesor Pivel Devoto, confundiendo el papel: los representantes partidarios eran otros dos, no él.

Y yo hablaba antes de formas mixtas. ¿Cuál es la mixtura? A partir de la integración de la última Corte Electoral -y está ocurriendo en las negociaciones actuales-se empezó a negociar los nueve cargos. Para ser más exactos, los 16 cargos sumando a los nueve de la Corte los del Tribunal de Cuentas, en una única negociación política. De los 16, tantos para el Partido Colorado, tantos para el Partido Nacional, tantos para el Encuentro Progresista - Frente Amplio... ¿y dónde va el Nuevo Espacio? En la distribución, el Nuevo Espacio fue al Tribunal de Cuentas. Como se puede observar, si cuesta distinguir al Tribunal de Cuentas de la Corte Electoral, más va a costar distinguir entre neutrales y partidarios.

Cuando fueron asignados los actuales nueve miembros de la Corte Electoral, correspondieron cuatro cargos al Partido Colorado, tres al Partido Nacional y dos para el Frente Amplio. A su vez, como sí importa la distinción entre neutrales y partidarios en algunos esquemas de votación y de formación de mayorías (como veremos después), se estableció que los neutrales serían dos colorados, dos blancos y un frenteamplista, como correspondía al orden de votos. Y los representantes partidarios, que por el texto que regía en aquel momento (el que venía de la Constitución de 1952) eran dos para el Partido Colorado y dos para los blancos, que le seguían en votos, en realidad fueron dos colorados y uno del Frente Amplio: es decir que, en los hechos, en la actual Corte Electoral hay un representante del Partido Nacional que es de filiación frenteamplista.

EC - Porque hubo que adaptar la realidad a la norma.

OAB - La realidad a la norma, en una forma muy grosera.

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EC - Entramos ahora a la situación que enfrenta por estos días la Corte Electoral, al haberse quebrado el acuerdo al que habían llegado los cuatro partidos en junio pasado.

Pero comencemos por las garantías electorales en general.

OAB - Las garantías electorales no descansan exclusivamente en el árbitro, sino en un conjunto de autoridades y de procedimientos que, básicamente, son:

Por un lado, un permanente contralor político. En todas las etapas de una elección, los partidos o los actores políticos tienen derecho a la designación de delegados, y éstos intervienen, formulan observaciones en las actas, apelaciones, ya sea a nivel de la mesa de votación, del escrutinio departamental, de la Corte Electoral. Esa es una garantía.

Lo mismo pasa con el propio Registro Cívico. Hoy ha decaído porque hoy se lo toma prácticamente como un trámite igual que sacar la cédula de identidad. Tradicionalmente, cuando se obtenía la Credencial Cívica, había delegados de los partidos en el lugar en que se realizaba la inscripción cívica.

La elecciones parten de un sistema de comisiones receptoras de votos de carácter popular. En Uruguay fueron designadas, primero, políticamente: de los tres miembros (un presidente y un vocal que correspondían al partido más votado en el departamento, un secretario que correspondía al segundo partido, y un actuario que debía ser un funcionario público entre otras cosas porque se consideraba que de pronto los miembros no estaban en condiciones de elaborar las actas, pero más bien daban las garantías).

Este sistema funcionó muy bien y empezó a caer en los años 60, hasta que fue estrepitoso su fracaso en la elección de 1971. Esto se debió, básicamente, a que los partidos fueron desplazando la importancia de nombrar a personas de primer nivel en las comisiones receptoras, y a esas personas destinarlas más bien a la captura y la atención de los votantes en lugar de a las comisiones receptoras de votos, hasta que en esa elección de 1971 se llegó a un nivel realmente espeluznante.

Esto llevó a la reforma que estableció que fueran funcionarios públicos, lo que se aplicó por primera vez en el plebiscito constitucional de 1980, lo que empezó a fallar porque parecería que la primera reforma del Estado se hizo en esta materia. Parecería que Uruguay, el día que llega el momento de comunicarlos a la Corte Electoral, tuviera un tercio o un cuarto de sus funcionarios públicos. Hay oficinas que parecería que no tienen jefes: desaparecen de las listas que van a la Corte... Esto ha determinado que, muchas veces, la Corte haya debido elegir a funcionarios de bajo nivel. Ultimamente ha hecho un esfuerzo muy grande, sobre todo por designar a docentes, pero sobre todo la última modificación que se aplicó en 1999 fue que el secretario, el que elabora las actas, sea un escribano (funcionario público o privado), y se le estableció como una obligación profesional. Eso mejoró mucho las actas, aunque en algunos casos se entorpeció el escrutinio por un criterio demasiado minucioso de los secretarios.

Las actas (no quiero entrar en una explicación demasiado detallista) son cuatro en una elección, cada una por separado, todas deben coincidir. Después, en el escrutinio, están los sobres, las tirillas, las hojas de votación, previamente estuvo la lista de votantes... Todo eso debe coincidir.

EC - Uno puede preguntarse por qué enumeras todo eso, si el tema es la Corte Electoral.

OAB - Para demostrar que la potestad arbitraria de la Corte, para que una Corte resuelva "Demos vuelta el resultado", está muy acotada. Es un procedimiento que, a través de 6.000, 7.000, 8.000 comisiones receptoras de votos, va generando documentos sobre el resultado de una elección, que no sólo están en poder de la autoridad electoral sino de los partidos políticos, y a los que accede la prensa, lo que permite hacer escrutinios y conteos paralelos.

Luego viene la instancia de las 19 Juntas Electorales, algunas de ellas como las de Montevideo, Canelones, Maldonado y Paysandú presididas por el Encuentro Progresista - Frente Amplio, otras por el Partido Colorado y el Partido Nacional, casi todas integradas por tres partidos (alguna por dos, como en Montevideo), donde también se hace públicamente el escrutinio departamental a partir de esas actas, y eventualmente de un reconteo de alguna urna.

Y recién llega la instancia de la Corte Electoral: como pasa en el Poder Judicial, donde la Suprema Corte no puede decir "Dele el desalojo a Fulano", "Concédale el divorcio a Mengano", sino que hay una estructura donde hay jueces, tribunales de apelaciones y la Suprema Corte de Justicia interviene en casos extraordinarios y no puede decirle a un juez lo que debe hacer. Aquí pasa lo mismo: hay como un Poder Judicial que, en el caso de las elecciones, plebiscitos y referendos, tiene tres niveles, cada uno de los cuales tiene sus garantías.

EC - ¿Cómo se relaciona esto con la discusión que vuelve a darse en estos días sobre cómo designar a la Corte Electoral?

OAB - La relación es por lo de "ni tanto ni tan poco". Yo decía que no tiene un poder arbitrario, no puede decir lo que se le ocurra, pero en determinados casos que marca la ley tiene la potestad de anular las elecciones. No quiere decir que se anule todo el acto electoral, pero sí que puede anular una circuito en el departamento de Treinta y Tres, dos en Montevideo, en Flores... La anulación puede tener alcances limitados o ser de alcance general.

Por supuesto, esta anulación no puede ser arbitraria sino en función de determinados elementos que exige la ley. También es verdad que el único que aprecia eso es la Corte Electoral, y que lo que resuelva no tiene apelación.

EC - Aludes al artículo 327 de la Constitución:

"La Corte Electoral podrá anular total o parcialmente las elecciones, requiriéndose para ello el voto conforme de seis de sus miembros, de los cuales tres, por lo menos, deberán ser de los miembros elegidos por dos tercios de votos de la Asamblea General.

"En tal caso deberá convocar a una nueva elección -total o parcial-la que se efectuará el segundo domingo siguiente a la fecha del pronunciamiento de nulidad".

Ahí está la clave: este es un tema en el que una resolución puede depender de cómo estén distribuidos los distintos tipos de ministros.

OAB - Primero, requiere seis votos. Por lo tanto, es clave cómo se sumen seis.

Segundo, en criollo, requiere que de esos seis tres sean de los llamados "neutrales".

¿Qué ocurre en esta negociación? En principio se había acordado que fueran tres de origen colorado, tres de origen encuentrista, dos de origen blanco y uno de origen nuevoespacista. ¿Qué se ha contrapuesto en este quiebre de la negociación? Que sean tres colorados, tres blancos y tres del resto (tres encuentristas o dos encuentristas y uno del Nuevo Espacio).

Y ahí está la clave: en el esquema inicial, Partido Colorado más Partido Nacional sumados, tres más dos, cinco, si actúan partidariamente, no tienen la potestad de anular una elección. Pero en la nueva propuesta, tres más tres, sí queda la llave de la elección.

EC - El Partido colorado y el Partido Nacional pueden anular la elección si rige la integración que han propuesto ¿quiénes?

OAB - Aparentemente esta propuesta surge del Foro Batllista. En algún momento habría tenido eco en algún sector del Partido Nacional, parecería que ahora ya no lo tiene, y es abiertamente resistido por el Encuentro Progresista - Frente Amplio.

EC - Este es el punto donde está trancada la negociación para designar a los nuevos miembros de la Corte Electoral y, concomitantemente, del Tribunal de Cuentas.

OAB - Claro. Desde el punto de vista de la Corte Electoral, la lectura es la siguiente: parece más flexible una negociación cuando se está distribuyendo cuotas de poder normales que cuando se llega a este nivel de, llamémosle, alarmismo.

Particularmente, el Encuentro Progresista - Frente Amplio ve con preocupación: "¿Cómo? ¿Se hace girar una negociación para reservarse que los partidos tradicionales, que ya votaron juntos en una elección, se reserven la llave para poder anular una elección?".

Se lo ve con la alarma, que podrá o no ser justificada, pero se ve con preocupación que se busque una forma de integración que deje en manos de dos partidos una llave tan fuerte. Que la tuvieron siempre, como se argumenta del otro lado: "Siempre fue así y nadie desconfió de esto". Quizá la desconfianza aparece por haberse mencionado el tema, no por haber sido un tema numérico. Cuando se integró la Corte actual, el Partido Colorado y el Partido Nacional tienen seis miembros. Pero nunca surgió como el producto de asegurarse seis votos, sino producto de decir: "Los tres estamos equilibrados, seamos tres, tres y tres, y los neutrales dos, dos y uno". Entre otras cosas porque primero salió el Partido Co0lorado, segundo el Partido Nacional y tercero el Encuentro Progresista - Frente Amplio. Ese razonamiento levantaba menos suspicacia que el argumento podría ser tres, tres y tres, o tres, tres, dos y uno, o cuatro el Encuentro Progresista - Frente Amplio, dos los colorados y dos los blancos, para ser matemáticamente más exactos. Todo era posible en el terreno de la matemática política. Pero lo que complica es cuando surge (y no digo que el Foro lo haya manejado expresamente) una fórmula contrapuesta. Y surge en el ambiente que la idea gira en torno a esto otro, y eso es lo que ha crispado el ambiente, porque ha generado susceptibilidad del lado del Encuentro. Y es lo que ha dado a este tema una dimensión diferente a la de otro tipo de designación de cargos o de distribución de cuotas de poder.