EMILIANO COTELO:
Ustedes los vieron: carteles que dicen "Vote al peón", "Vote a la doctora", "Vote al verdulero" han inundado la ciudad de Montevideo. Con gran despliegue, la intendencia capitalina ha publicitado lo que denomina "elecciones de los Concejos Vecinales". Ese es el tema que nos propone para hoy el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum; el análisis tiene una variante, una palabra que no está allí por casualidad: Las votaciones para los Concejos Vecinales de Montevideo.

Después aclaramos eso de votaciones o elecciones. Vamos al principio, a la definición de qué son los Concejos Vecinales, concejos con "c".

OSCAR A. BOTTINELLI:
Concejo con "c" quiere decir ayuntamiento, corporación municipal. Durante los dos colegiados que hubo en Uruguay se llamó así al órgano colectivo que sustituyó al intendente: Concejo de Administración Departamental entre 1919 y 1933 y Concejo Departamental entre 1952 y 1967.

La estructura de descentralización de Montevideo, que se comenzó a armar en 1990 y se fue ajustando a lo largo de varios años, se compone por un lado de los Centros Comunales Zonales (CCZ), órganos desconcentrados administrativos a cuyo frente tienen a un funcionario de particular confianza política, dicho muy simplemente la oficina. Por otro lado, las Juntas Locales que funcionan en esos CCZ son órganos de origen constitucional -tradicionalmente los hubo en el interior, muchos años atrás hubo en la periferia de Montevideo y luego dejaron de funcionar-integrados con cinco miembros en forma proporcional a la composición de la Junta Departamental. Es decir que reflejan el último resultado electoral municipal de todo el departamento, por lo tanto hay tres del Encuentro Progresista - Frente Amplio y dos de los partidos tradicionales, que en algunas juntas son los dos colorados y en otras un blanco y un colorado.

EC - Pero otra cosa son los Concejos Vecinales.

OAB - Exactamente. Los Concejos Vecinales son órganos creados por la IMM buscando formas de participación popular orgánica o institucionalizada. De alguna manera en Uruguay, y sobre todo en Montevideo, hubo siempre una participación popular más espontánea, aunque estuvo de alguna manera registrada por la intendencia, que son las Comisiones de Fomento. Esto pretendió ser algo más institucional en la misma estructura de las zonas municipales o los Centros Comunales. Son órganos de naturaleza exclusivamente consultiva, en la medida en que no tienen un origen constitucional ni legal tampoco tienen potestad alguna de decisión, el órgano que tiene potestad de decisión es la Junta Local; los Concejos se integran con entre 25 y 40 personas que son producto de votaciones como las del domingo.

EC - ¿Cómo es la cuestión de la representatividad en estos Concejos Vecinales?

OAB - Por ahora son órganos de muy baja representatividad, ya que por un lado en las votaciones habidas hasta ahora ha votado menos del 10% de los habitantes de Montevideo mayores de edad, con 18 años cumplidos. Cuando un órgano pretende ser representativo con voto voluntario siempre se discute si lo es cuando baja el 50%. Se está muy lejos de que los órganos tengan representatividad, se puede hablar de que se está haciendo un ensayo de participación. En las encuestas Factum da que mucho más del 80% de los montevideanos -por lo menos hasta esta campaña, no hemos verificado qué ocurre después de que comenzó esta publicidad masiva- no tiene idea de la existencia de los Concejos Vecinales. Ahora ha habido esta propaganda masiva y este gran gasto de la Intendencia de Montevideo, que ha sorprendido mucho; también sería un tema a analizar cuáles son las intenciones y las connotaciones de este tipo de campaña.

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EC - Ahora sí: ¿son elecciones o votaciones?

OAB - Es un tema técnico. La elección -o las elecciones, como se dice en plural- es un sistema para proveer cargos. Hay varios sistemas para proveer cargos: el nombramiento, la designación, la herencia, el combate. La elección se diferencia de todo otro tipo de sistema de designación de cargos exclusiva y sustantivamente por el procedimiento. Para que un procedimiento de designación de cargos pueda ser catalogado de elección debe reunir cinco requisitos. Uno de ellos, el primero y fundamental, es la existencia de un electorado previamente determinado. Es decir que antes de que se realicen las elecciones exista una nómina completa y cerrada de quiénes son los que tienen derecho a participar en las elecciones, es decir a emitir su voluntad, lo que se llama voto, dónde emiten esas voluntad y cómo lo hacen. Es decir que tiene que existir, para que haya elecciones, un cuerpo electoral, lo que vulgarmente se traduce en lo que se llama un padrón, es decir una nómina de personas que si están votan y si no no tienen derecho a votar.

Precisamente la más vieja forma de fraude en el mundo, de falta de legitimidad en las elecciones elecciones, se ha dado o por falta de padrones o por padrones poco confiables. En Uruguay el tema de la confiabilidad de los padrones fue tema de todo el siglo XIX y el comienzo del XX; primero se dio un pequeño paso hacia la creación de un Registro Cívico Permanente y las elecciones pasaron a ser confiables, después de la creación del Registro Cívico Nacional en 1924, que le dio a las elecciones uruguayas una de las más altas confiabilidades a escala planetaria. En todos los procesos de democratización recientes, de la última década, auspiciados por Naciones Unidas o por la OEA, un tema esencial fue justamente la creación de padrones confiables. Uruguay participó con expertos de alto nivel en muchos de estos procesos, asesorando en la confección de padrones, de registros electorales que fueran confiables.

Estas votaciones municipales carecen de padrón, por eso no pueden llamarse elecciones desde el punto de vista técnico. Se vota con cédula de identidad, lo cual determina como requisito mínimo solamente ser ciudadano o al menos residente en Uruguay (no en Montevideo, sino en el Uruguay, porque hace más de 15 años que la cédula de identidad dejó definitivamente de ser departamental) y tener la edad mínima requerida. No existe un padrón de vecinos de cada zona municipal o de cada subzona, que es donde se vota, sino que el padrón se forma durante la votación. Precisamente el único padrón de zonas que existe en Uruguay es la credencial cívica, que tiene como problema -está estudiado- que más del 50% de las personas en Montevideo vive en un lugar diferente al que están inscritas, a la zona que marcan las tres letras de la serie de la credencial.

EC - ¿Cuál es la consecuencia?

OAB - Al no haber padrón en realidad no hay control de que cada persona vote en el lugar donde habite, puede votar donde quiera, en la zona municipal que elija, viva en ella o no, viva en Montevideo o no. Esto le da bajísima confiabilidad.

EC - O sea que puede terminar votando gente de Canelones, de Durazno, de Artigas.

OAB - De hecho sí, porque no hay un padrón de habitantes de Montevideo. El único padrón es de la Corte Electoral, que como nunca funcionó el control de domicilios y luego desapareció, no es confiable desde el punto de vista de si éstos son los habitantes de la ciudad. Desde el punto de vista técnico sí, porque por una zona una Junta Local alguien quiere llamar a un plebiscito van a votar los que estén inscriptos en el Registro Cívico en esa zona. Si aquí hubiera iniciativas locales esa iniciativa correspondería a los que están inscritos en la zona en el Registro Cívico. Sin embargo desde el punto de vista de la intendencia no se toma en cuenta -por razones prácticas, lógicas, que no coincide con los habitantes reales, pero no está sustituido por otro padrón.

EC - Por esta razón tú no usas para lo que va a ocurrir el domingo el término "elecciones".

OAB - No. Además no es un tema de opiniones, cuando en un examen se le pregunta a un alumno qué es una elección, si dice que una elección se puede hacer sin padrón pierde el examen. Es un requisito básico y elemental para que haya elecciones. Estas no entran en la definición técnica de elecciones. La palabra está mal empleada.

EC - ¿Cuál es la forma de elegir?

OAB - La forma de elegir también es curiosa. Si fueran realmente elecciones estaríamos hablando de una elección por sistema mayoritario extremo. Esto quiere decir que cada persona tiene tantos votos como cargos hay para designar y son elegidos los que tienen más cantidad de votos. Ese sistema existió en Uruguay en el primer medio siglo de vida independiente, y justamente fue sustituido como un elemento de pacificación y de acuerdo entre las fracciones políticas. Es un sistema que no se aplica más en el mundo a nivel estatal porque el tema más controversial que tiene es que una mayoría puede asegurarse la totalidad de los cargos. Es un sistema que bloquea o dificulta la representación de las minorías, si hay una mayoría -no necesariamente tiene que ser la mitad- que vota monolíticamente los mismos candidatos se asegura que la totalidad de los cargos corresponda a ese grupo o bloque que votó en forma monolítica.

EC - Porque cada persona cuando va a votar tiene tantos votos como cargos hay para designar.

OAB - Exacto, y en la medida en que no hay forma de representación proporcional o minoritaria, una mayoría puede asegurarse todos los cargos. Por eso este sistema es catalogado en la academia, en las definiciones que ha dado Víctor Nollen, como un sistema mayoritario extremo, es decir el que da más extrema representación a favor de las mayorías.