EMILIANO COTELO:
Hace pocos días el presidente de la República planteó al Congreso Nacional de Intendentes la idea de ir hacia la creación del cargo de alcalde en los pueblos chicos, como una forma de descentralización del país. A comienzo de la semana, y ya en el Consejo de Ministros, se aprobó un anteproyecto de ley de descentralización que ha tenido como vocero al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Enrique Rubio. Hoy el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, analiza qué quiere decir esta iniciativa y cuáles son las diferentes alternativas. El título: “Hacia un tercer nivel de gobierno: los gobiernos verdaderamente locales”.

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EC - Hay tres niveles de gobierno, pero en Uruguay no se han terminado de pasar en limpio.

OSCAR A. BOTTINELLI:
Hay tres o cuatro niveles. Cuando decimos tres niveles estamos hablando de países no federales o cuasi federales, donde puede haber cuatro niveles, el nivel nacional, el regional, el provincial y el local.

En Uruguay tenemos la posibilidad de un nivel nacional, uno departamental y uno local. La tradición uruguaya en la materia parte de un muy fuerte centralismo. En la Constitución de 1830 todo derivaba de un gobierno nacional, la administración de los departamentos estaba a cargo de jefes políticos y de policías designados por el presidente de la República; a comienzos del siglo XX se creó por ley el cargo de intendente. Y quedan un nivel nacional y un nivel que confunde lo departamental con lo municipal. La palabra “municipal” en Uruguay es sinónimo de gobierno departamental, cuando en realidad la palabra “municipio” significa gobierno local, gobierno de la población, gobierno de la localidad. En Uruguay están confundidos los dos términos.

Y luego tenemos lo que primero se llamó concejos auxiliares, en la Constitución del 18, y luego juntas locales o concejos locales, en la época del colegiado, que son formas de gobierno local pero con designación del intendente.

Luego aparece la posibilidad de que estos concejos o juntas locales fueran autónomos, que utilizaran por sí una parte altamente significativa de los recursos que se recaudaran en su jurisdicción, pero requerían por un lado una iniciativa del gobierno departamental y por otro lado ley. La primera fue la de Río Branco, en las elecciones de 1962, y después se incorporaron las de San Carlos y Bella Unión en los últimos menos de 20 años. Actualmente tenemos un régimen muy variado de gobiernos locales.

EC - Cuesta entenderlo desde fuera.

OAB - Sí, las juntas locales que hoy existen en los distintos departamentos las crea el propio gobierno departamental, entonces hay departamentos que han sido muy prolíficos en crear juntas departamentales y otros que no. Tenemos localidades con juntas locales y otras sin juntas locales. Aun las creadas (acá hay una segunda distinción) pueden instalarse o no, pueden ser designadas o no. Hemos tenido gobiernos departamentales que en muchísimo tiempo no instalaron las juntas locales. Las juntas locales fueron estrictamente oficinas en las que había funcionarios municipales y un secretario, que debía ser el secretario de una junta, de un gobierno colegiado, pero que de hecho era el jefe de la oficina.

Entre las juntas puede haber autónomas y no autónomas. Autónomas son las que pueden utilizar los recursos propios, los que recaudan, y no autónomas son las que dependen íntegramente del presupuesto departamental.

Y finalmente las electivas son solo tres, las de Río Branco, Bella Unión y San Carlos, casi en vértice en el país, y las no electivas son todas las demás.

Además la Constitución el 96 abrió la posibilidad de juntas locales en las ciudades, como hay en Montevideo, en la jurisdicción de cada uno de los centros comunales zonales funciona una junta local.

Como vemos, el panorama actual es complejo, deja mucho librado a la voluntad de los intendentes de designar o no y de instalar o no las juntas locales, los gobiernos departamentales pueden querer tener muchas juntas locales, pocas o ninguna. Es decir, no hay una norma general en el tema.

EC - ¿Qué dice la experiencia comparada?

OAB - La experiencia comparada más moderna (aunque en algún caso tiene una vigencia casi centenaria) es que el nivel local, que se llama indistintamente nivel comunal o nivel municipal, cuando existe, existe. Esto quiere decir, primero, que todo el territorio está dividido en comunas o municipios o ayuntamientos. Así ocurre en España, en Italia, en Brasil, en Cuba, en Chile, y menciono a estos de distinto sistema político porque esto atraviesa las ideologías políticas.

Lo otro es que cuando existen, además, se instalan. Y normalmente no son designadas sino electivas, así estemos hablando de un pueblito de 200 habitantes o de una ciudad de varios millones de habitantes.

Lo que está planteado ahora son dos ideas diferentes. El proyecto del gobierno es un borrador, le falta aterrizar mucho.

EC - Sí, Rubio insistía en la entrevista que hicimos con él esta semana, en que está abierto a la discusión.

OAB - Está abierto a la discusión, y parecería que también a la necesidad de terminarlo, a la discusión política y técnica.

Hay dos posibilidades, una es el contiguo geográfico, lo que acabamos de decir de España, Italia, Brasil, Cuba, Chile, se toma una localidad, se la designa cabeza de una comuna, de un municipio, y tiene todo un territorio contiguo. Ese territorio limita con el territorio de la comuna o gobierno local vecino. Si uno pinta el mapa de un país, está lleno de comunas sin ningún blanco en ningún lado.

Lo otro es lo que llamamos el manchado de viruela, cuando el gobierno local es el gobierno de las plantas urbanas y punto. Y las partes rurales no corresponden, no tienen un gobierno de este último nivel. Esto pasa en cierto modo en Estados Unidos con los gobiernos de ciudad, los CD councils, que corresponden a la localidad y punto, no al área rural. En el caso uruguayo, según el proyecto del Poder Ejecutivo parecería que se trataría más bien de gobiernos en la localidad estricta y las partes rurales seguirían manejadas exclusivamente en el nivel gobierno departamental sin que existiera un tercer nivel.

EC - El proyecto prevé que en localidades de menos de 2.500 habitantes haya un municipio de tres miembros electos por el intendente municipal, mientras que si las localidades y su zona de influencia tienen más de 2.500 habitantes lo que hay es un municipio de cinco miembros, en ese caso electos en las elecciones departamentales.

OAB - En el primer caso no son electos, son designados. No es un tema gramatical, es un tema de naturaleza, sigue siendo el gobierno departamental el que gobierna, a través de personas que designa. No se entiende esta diferencia, porque realmente en el mundo la experiencia no es esta, la experiencia es que cuando hay un nivel último, tercero o cuarto, como en España o Italia, ese nivel es todo electivo, sean 200 o cientos de miles. Es una cosa muy original en el proyecto uruguayo, y es realmente muy sorprendente que se diga que es para abrir la participación. No hay participación si es designado desde arriba. Esto es muy raro, sobre todo porque parece muy contradictorio con toda la fundamentación que se le da al proyecto.

Tampoco queda claro qué pasa con las capitales departamentales. En Uruguay hay una tradición, que viene de cuando se empezaron a establecer formas de gobierno local, de que las juntas locales, por ejemplo, se crean fuera de la planta urbana de las capitales departamentales. Se considera de hecho que el gobierno departamental es el gobierno también de la capital, lo que tiene que ver con esa mentalidad muy centralista que tiene Uruguay y en que se formó Uruguay, que no es solo el centralismo montevideano. Recordemos que cuando la Convención Preliminar de Paz entre Argentina y Brasil, que da estatus jurídico a lo que después se llamó Uruguay, se hablaba del estado de Montevideo, se pensaba en una gran ciudad. Y en los departamentos siempre empezó la capital como el departamento. En los países donde hay este nivel cada capital tiene su gobierno local, como cualquier pueblo mediano o chico, no hay una distinción, hay un problema de niveles, la capital es una localidad más.

En la Constitución del 96 se abrió la posibilidad de subdividir las capitales, en Montevideo se ha hecho, que es la gran metrópoli para las dimensiones uruguayas, en localidades barriales, en ese sentido ya el gobierno de la ciudad es el gobierno del departamento, no de tercer nivel sino de segundo nivel.

EC - ¿Cuáles serían los problemas que están en juego en este debate que ahora se abre?

OAB - Algunos ya quedaron planteados. Si vamos a tener un contiguo geográfico o un manchado de viruela, si va a ser todo electivo o va a haber una parte electiva y otra parte designada por los intendentes; ahí de hecho no habría descentralización, sino desconcentración de la gestión. El trazado de las circunscripciones, porque si hay elecciones, según cómo se tracen las circunscripciones y el grado de objetividad se puede beneficiar o perjudicar a determinadas corrientes políticas. El temor de los intendentes a perder poder, que es lo que ha llevado a no instalar las juntas locales, si hay un nivel más abajo su poder se restringe. El temor a la multiplicación de cargos políticos, se crea una cantidad muy grande de cargos políticos, cientos, el proyecto habla de que van a ser honorarios pero (lo hemos visto con las juntas departamentales) los cargos honorarios pueden generar viáticos, secretarías, genera gastos la propia existencia del cuerpo y es toda una discusión en sí misma.

Además puede darse que un partido mantenga la Intendencia del departamento porque vota muy bien en la capital, pero pierda después prácticamente la totalidad de las localidades del interior del departamento y haya una especie de división de fuerzas políticas, que hoy no hay. Me consta que a muchos les preocupa esto, no les gusta mucho.

Y después está el tema de las fuentes de recursos, cómo se van a dividir los recursos para que estos gobiernos locales puedan hacer cosas. Porque los gobiernos departamentales no van a querer perder los recursos que tienen.

Se abre un gran debate. Un debate que tiene algunos aspectos políticos y muchos aspectos técnicos, que todavía requiere mucha imaginación, pensar mucho y estudiar mucho para lo que sería una primera gran experiencia en Uruguay en esta materia, siguiendo la experiencia moderna en todo el mundo, especialmente en el mundo occidental.

Aunque recordemos que el año pasado cuando estuvimos en China una de las cosas que dijimos fue que China estaba comenzando con formas electivas a partir de las pequeñas comunas rurales.