EMILIANO COTELO:
El Senado tiene a estudio una ley sobre financiamiento de los partidos políticos, tema en torno al cual, además de diversas iniciativas de legisladores, hay un proyecto remitido por el Poder Ejecutivo. El politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, nos propone un vistazo general de esta compleja discusión. El título: “Los distintos objetivos mezclados en el financiamiento de los partidos políticos”.

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Oscar no es la primera vez que ocupamos de este tema en este espacio.

OSCAR A. BOTTINELLI:
No, lo hemos hecho a lo largo de más de una década. El 5 de julio de 1996 hicimos aquí un extenso espacio sobre el tema financiamiento de los partidos, en ese momento había un gran debate en torno a aportes de empresas, de empresarios, de privados a partidos políticos o a candidaturas políticas, sobre temas éticos, que tuvo una gran fuerza en el 96 y el 97. Luego, en marzo de 1999, como uno de los temas clásicos cuando comienza una campaña electoral, surgió desde el Centro de Estudios Estratégicos 1815, que presidía el general Seregni, el planteo del tema, se hizo un seminario, y a raíz de eso expusimos aquí una Guía sobre el financiamiento de los partidos políticos. Fue un espacio muy extenso, en el que se detallaron muchos elementos, un punteo de todo lo que compone el financiamiento de partidos.

EC - En el título que propones para este análisis tú dices que hay “distintos objetivos mezclados en el financiamiento de los partidos”. ¿Por qué?

OAB - Eso es lo que complica la discusión en el Parlamento. Porque la discusión está muy centrada en el Parlamento, no hay una discusión pública sobre el tema, no es de los grandes temas de la agenda nacional.

El tema del financiamiento de los partidos en un régimen como el uruguayo engloba a los partidos en tanto tales, a las fracciones y subfracciones y a los candidatos individualmente considerados. En otros términos, a lemas, sublemas, listas y candidaturas. Y hay que ver qué engloba, porque normalmente cuando se habla de financiamiento se habla de las elecciones nacionales y de las departamentales, no se hablaba del balotaje –la idea es que los partidos tienen que ahorrar para el balotaje– ni de las mal llamadas elecciones internas, con el criterio de “son elecciones internas de los partidos”. No hay elecciones internas si las convoca la Corte Electoral y pueden participar todos los ciudadanos, lo hemos hablado muchas veces aquí, son elecciones generales convocadas por la Corte Electoral para elegir las candidaturas de los partidos políticos.

En el mundo se plantea el tema desde diferentes abordajes o con diversos objetivos, que están presentes en la discusión aquí en Uruguay. Los seis objetivos que voy a mencionar no son necesariamente contradictorios entre sí.

EC - Son distintos objetivos que están presentes a la hora de regular el financiamiento de los partidos.

OAB - Sí, cuando se habla de la generación de una norma que regule el financiamiento de partidos políticos.

Uno, la búsqueda de fortalecimiento de los partidos políticos.

Dos, no necesariamente contradictorio con lo anterior, la búsqueda de independencia de los partidos políticos con relación a fuentes de financiamiento y, consecuentemente, a factores de poder extrapartidarios que supone determinada forma de otorgamiento de financiamiento, de recursos.

Tres, otro objetivo distinto, que a veces se mezcla, es el contralor del manejo financiero de los partidos políticos. Controlar libros, boletas, qué se hace, una auditoría de los partidos.

Cuarto, controlar el gasto de los partidos políticos. La inversa del segundo punto, que era controlar las fuentes de financiamiento, aquí es controlar cómo se gasta, cuánto se gasta, en qué se gasta.

Quinto, limitar el gasto de los partidos políticos. Controlar es ver qué se hace, cuáles son las cifras, hacia dónde van; otra cosa es limitar, es decir: los partidos no deben gastar más de tanto. Esto existe en algunas partes del mundo.

Sexto, el contralor del uso de los recursos públicos por los partidos, por los candidatos. El uso del teléfono y la fotocopiadora, los pases de comisión, etcétera.

Son seis objetivos diferentes cuando se habla del tema. Ya tenemos seis temas mezclados.

EC - Pero la complejidad no viene solo por ahí, porque además de distintos objetivos posibles a la hora de abordar una regulación del financiamiento de los partidos, hay muchos temas a encarar.

OAB - Sí, el financiamiento es un macrotema, tiene varios temas dentro.

EC - Veamos esta segunda parte de la complejidad.

OAB - Antes de pasar a los temas, veamos qué se entiende por financiamiento o financiamiento para qué. En general puede ser para campañas electorales, que es como aparecía el tema a inicios del siglo XX en Uruguay y en el mundo electoralmente desarrollado, o puede ser para el funcionamiento regular de los partidos, de los agentes políticos, que es como aparece a partir de la segunda mitad del siglo XX.

EC - Esta segunda parte muchas veces se olvida, se pone mucho la atención en qué pasa con las campañas electorales, de dónde viene el dinero, pero después, durante el resto del período de gobierno los partidos siguen operando.

OAB - Esto está contemplado en varios de los proyectos que están a discusión de la comisión del Senado. Entonces, cuando hablamos de financiamiento, ¿de qué?, ¿de campañas electorales, o del funcionamiento regular, o de las dos cosas? Esto comprende cinco ítems diferentes e interrelacionados.

Primero, el financiamiento estatal de los partidos políticos. Tiene que ver con el objetivo de fortalecer los partidos, la idea de que el Estado apoya el funcionamiento de los partidos políticos como entidades necesarias de intermediación. En Uruguay hay un apoyo para el financiamiento parcial de las campañas electorales, y la discusión es si además debe haber un financiamiento para el funcionamiento regular de los partidos políticos.

Segundo, el Estado puede verlo de distintas maneras. Una forma es verlo como un incentivo para que se contribuya a los partidos mediante deducciones impositivas a los que les aporten. Este enfoque comprende las distintas posibilidades de financiamiento privado, que va desde colectas, bonos, suscripciones masivas populares, hasta aportes de grandes empresas, de fundaciones, de sindicatos, de gobiernos extranjeros, de fundaciones extranjeras, de partidos extranjeros. Es un tema muy amplio que tiene que ver con las posibilidades de financiamiento, las prohibiciones de obtención de recursos y las sanciones en caso de transgresiones.

Tercero, los controles en materia de gastos, “los partidos solo pueden gastar hasta tanto”, “solo pueden gastar en determinadas cosas” o “hasta tanto en una campaña electoral”. Y si uno establece una norma, tiene que establecer las sanciones para el caso de que haya irregularidades.

Cuarto, un tema que parece autónomo y sin embargo es muy importante, el acceso gratuito a los medios de comunicación electrónicos, particularmente a la televisión abierta. Hay algunas cifras de Estados Unidos, de Europa occidental, en Uruguay hay una idea aproximada: en general la inversión en publicidad en medios de comunicación en una campaña electoral es no menos de la mitad del gasto. Hay una tendencia en el mundo, que en Europa se ha desarrollado con mucha fuerza, a considerar que debe haber un acceso gratuito a los medios de comunicación porque la campaña electoral es una forma de exhibición de propuestas, de comunicación de los candidatos con quienes deben elegir las autoridades. Es todo un tema con una serie de subtemas: ¿qué quiere decir acceso gratuito?, ¿cómo se regula?, ¿qué alcanza?, ¿televisión abierta?, ¿televisión y radio?, ¿televisión abierta, cables, codificados? Etcétera. Por un lado, los medios que alcanza, por otro, cuánto tiempo, en qué tiempo –porque hay tiempos más importantes y menos importantes en un medio de comunicación desde el punto de vista de la audiencia– y cómo se distribuye entre los actores políticos, tema nada menor.

Y quinto, un tema que excede el financiamiento pero se relaciona, no es solo el acceso gratuito a los medios: en la televisión, en la radio, en la prensa hay información sobre partidos, sobre candidatos. Entonces, ¿debe haber alguna equidad, debe haber alguna norma para que los partidos no se vean beneficiados unos y perjudicados otros con la intensidad del tratamiento de exposición en los medios de comunicación? En Europa se llama la par conditio, un término latino que quiere decir equiparación de condiciones, igualdad de condiciones. Es un tema lateral ligado al tema del financiamiento.

EC - Ya vimos los cinco temas.

OAB - Pero ahora en el proyecto del Poder Ejecutivo hay un ítem adicional, se discute un nuevo ángulo, la cuota por género, que en términos más prácticos se puede decir la cuota para mujeres.

EC - Eso no tiene nada que ver con financiamiento.

OAB - Vino por vía lateral a establecer que se financia más o se financia menos según los partidos cumplan o no con una cuota. Esto mezcla considerablemente las cosas.

EC - ¿Cuáles son las conclusiones, entonces?

OAB - Es un tema muy complejo y nada simple, lo primero que hay que definir es cuáles son los objetivos. Hay demasiados objetivos en el tema financiamiento de partidos, prácticamente todos están planteados en la discusión uruguaya, y cuantos más objetivos se plantean más complicado es el tema.

Sobre todo hay que definir una cosa: ¿lo que se quiere es fortalecer los partidos para que puedan funcionar bien todo el tiempo y la campaña electoral?, ¿o se parte del ángulo de que a los partidos más bien hay que controlarlos, vigilarlos, limitarlos? Son dos puntos de vista incluso anímicos al tratar el tema.

Lo otro es ver que la regulación del financiamiento y del gasto de los partidos presenta muchas aristas, es extremadamente complejo y exhibe riesgos significativos. Cada uno de los temas tiene riesgos que hay que medir. Obviamente todo en la vida tiene riesgos y las decisiones se toman midiendo esos riesgos, no quiere decir que porque hay riesgos haya que desechar las cosas. Todo lo contrario. Yo dije esta frase en un seminario y en varios medios dijeron que me había opuesto a la ley. Digo que tiene riesgos, que no es lo mismo.

Hay que tener en cuenta que estudiar el financiamiento de los partidos políticos es una tarea mucho más delicada de lo que se cree, amerita largos debates, tanto políticos como académicos. Debe haber un gran debate nacional sobre lo que se quiere con esto, que está ligado con qué quiere la sociedad uruguaya de los partidos políticos y por lo tanto de su sistema democrático.

Enlaces relacionados:
Guía sobre el financiamiento de los partidos políticos (mayo de 1999)
El financiamiento de los partidos políticos (julio de 1996)