Las cuatro reformas centrales del gobierno y la reforma del Estado

Oscar A. Bottinelli. 
Versión no corregida por el expositor

 

EMILIANO COTELO:

Esta fue una semana de hechos políticos importantes, algunos de mayor resonancia y otros de menor destaque, pero quizás con tanto o mayor impacto estratégico. Uno de ellos fue la conferencia del director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Enrique Rubio, en el almuerzo mensual de la Asociación de Dirigentes de Marketing (ADM).

El politólogo Oscar A. Bottinelli, director de Factum, analiza los anuncios realizados por el director de OPP. El título que nos propone: "Las cuatro reformas centrales del gobierno y la reforma del Estado".

EC - ¿Por dónde empezamos?

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OSCAR A. BOTTINELLI:

Hay una cosa que sorprende: cómo ADM logró posicionar estos almuerzos mensuales como el lugar que en Europa ocupan los parlamentos, el lugar donde van los ministros a hacer los grandes anuncios. Aquí se hacen en un almuerzo ante empresarios, dirigentes de marketing, no en el Parlamento.

Además cuando se dice "director de la OPP" parece que se habla del director de una oficina cualquiera, no de un individuo que es un ministro, aunque no tenga título de ministro.

Todo gobierno tiene algunos pocos elementos (cuatro, cinco, seis) que son el eje de su transcurso en el quinquenio. Este gobierno tuvo una nave insignia de coyuntura que fue el Plan de Emergencia, que nació muy mal, a los tumbos, con muchos borradores, y terminó con un gran afinamiento, desplegándose en multiplicidad de planes de segundo orden, con muy buenos resultados. Hay un reconocimiento unánime en ese sentido.

Y aparte de la coyuntura hay un programa de reformas, lo que Rubio centró como las cuatro reformas del Estado, y las ubicó como un proceso de los grandes vectores de este gobierno: la reforma de la educación, que se ha desarrollado sobre todo en la parte de recursos, el Plan Ceibal y ahora la estructuración del sistema y gobierno de la enseñanza; la reforma de la salud, que está en marcha; la reforma tributaria, que fue la más polémica, y la reforma del Estado.

EC - La reforma del Estado hace tiempo que está en el tapete, hace varios gobiernos que aparece en la discusión política.

OAB - Hay un problema ahí, porque cuando se habla de reforma tributaria, el concepto puede ser más amplio o más acotado, pero se tiene idea de a qué apunta. En cambio, cuando se habla de reforma del Estado hay que ver qué abarca, puede haber muchas líneas de reforma del Estado, hay que ver qué parte del Estado se quiere reformar.

Este gobierno traza una línea, hay un proyecto de ley –que analizamos el año pasado– que apunta a la descentralización a través de la creación de un tercer nivel de gobierno. En Uruguay está el gobierno nacional, están los gobiernos departamentales y se crearían gobiernos locales, lo que técnicamente son los municipios propiamente dichos, las comunas, o las alcaldías, como les llama esta administración.

El gobierno y el director de la OPP han dicho que este concepto rescata la tradición artiguista, aunque en realidad, más que un elemento distintivo de la tradición artiguista es un elemento que marcó toda la tradición española e indiana española, y la tradición latina en general, el pequeño gobierno local.

EC - ¿Ese es el eje básico de la reforma del Estado que impulsa este gobierno?

OAB – No, es una línea básica de la reforma que impulsa el gobierno, que ya está en discusión como proyecto de ley. Pero hay otro conjunto de líneas, que vamos a pensar a partir de la visión del ciudadano común...

EC – ...un conjunto de líneas que surgen en la cabeza de la gente cuando se habla de reforma del Estado.

OAB - Exacto, y que impulsa este gobierno.

En general cuando se habla de reforma del Estado, se piensa en el costo del Estado. Recordemos aquellos pegotines que se ponen en los autos, que cada tanto aparecen, que decían: "Bajar el costo del Estado ya"; es decir, reforma del Estado = costo del Estado. En segundo lugar, la gente piensa en la burocracia, entendiendo por burocracia los funcionarios públicos, cuántos son, cómo trabajan. Y en tercer lugar, la burocracia en el sentido de trámite, papeleo, esperas.

Cuando la gente habla de "el Estado" en un sentido negativo, de cosas que hay que cambiar, por lo tanto en un sentido de reforma, piensa en estas tres líneas.

Sobre estos tres temas que marcan líneas del gobierno, primero hubo una definición muy importante, que a muchos puede haber gustado y a otros no, que es que el costo global del Estado se va a mantener como está con relación al Producto Interno Bruto (PIB). Vale decir, si el producto sube, como está ocurriendo, sube el costo del Estado.

Pero lo que se plantea es que el costo global del Estado no implique ineficiencia, que atienda planes, necesidades y que se realice con eficiencia. El camino no está en bajar el costo del Estado, sino en usarlo bien, y en que no cambie la relación entre costo del Estado y PBI del país.

Esto es bárbaro en una fase estable o ascendente, pero ¿qué pasa si la fase es descendente? Es decir, ¿si baja el PBI, baja el costo del Estado? La respuesta fue: "esperemos que eso no suceda". Ahí queda alguna duda, porque cuando se sube el costo hay mucha elasticidad, pero es muy duro bajar.

Un segundo tema trascendente que tocó Rubio, relacionado con la visión de burocracia de la gente en cuanto a funcionarios, es la inamovilidad de los funcionarios. Este punto está ligado a muchos temas. Primero el del Derecho Público y Derecho Privado. Ahí se manejaron dos definiciones trascendentes: primero, el corazón de las empresas públicas va a seguir en el Derecho Público, va a haber que avanzar mucho en la periferia de las empresas hacia el Derecho Privado. Pero esto no quiere decir dejar el Derecho Público como está en cuanto a lo engorroso, lo pesado, lo dificultoso, sino que hay que encarar su modificación y modernización. Esto aparece como un desafío interesante.

En cuanto a la inamovilidad, manejó que no es el concepto que existe en la cabeza de la gente –la idea de un funcionario que va a estar de por vida haciendo lo que quiera, trabaje o no–, esa es no es la inamovilidad que está consagrada a la Constitución ni abarca a la totalidad del Estado, es un tema a remover. Se apunta a un Estado con menos funcionarios, mejor pagos, más capacitados, mejor seleccionados.

Y plantea un tema político importante: para este gobierno la reforma es trazar objetivos diferentes con relación al Estado, a sus empresas, aun con instrumentos que la izquierda criticó en gobiernos anteriores.

EC - ¿Por ejemplo?

OAB – Da la impresión de que, para usar una palabra maldita –el propio director de Planeamiento dijo "por ese camino no vamos"–, determinadas privatizaciones. La palabra "privatización" se usa para arriba y para abajo, para un fregado y un secado, entonces hay que ver de qué se habla exactamente. Seguramente se refería a la asociación de empresas públicas con privados, de tercerizar, etcétera.

Lo central desde el punto de vista político es que va a haber un nudo en esta reforma que tiene que ver con que se afectan intereses corporativos, como cualquier reforma del Estado, pero mucho más si va a afectar la inamovilidad de los funcionarios públicos, va a exigir mayor rendimiento, mayor capacitación. Se dijo que va a haber un diálogo muy importante con los actores sociales, va a haber una línea de tensión y diálogo con sindicatos para llevar esto adelante y seguramente para terminar de diseñarlo y aterrizarlo. Ahí va a haber un nudo duro para llevar adelante la reforma del Estado.

EC - ¿Qué otro punto destacas de la exposición del profesor Rubio?

OAB - Lo que llama la "agenda electrónica", la centralización y eliminación de trámites, o sea atacar la burocracia en cuanto a trámites. Es un tema muy técnico, en el que se va muy de a poco, y hay que esperar a ver cómo se anuncia cada cosa concreta. Los avances informáticos en este país siempre han ido acompañados de grandes temores de sectores corporativos, porque si algo se puede hacer por internet no hay que atender el mostrador y los puestos de trabajo sobran, como pasó en el BPS, donde no se pusieron cajeros automáticos para el pago de pasividades por la resistencia fenomenal del funcionariado.

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EC - ¿Cuáles son las conclusiones?

OAB - Es un proceso muy largo, en el que un gobierno que larga los planes no está en condiciones de exhibir resultados. El tema es si exhibe planes que la gente entiende que apuntan a los resultados que espera. Este va a ser un tema de confianza.

Hace 40 años que Uruguay emprende reformas del Estado y se sigue hablando del tema, lo que ha llevado a cierto escepticismo; por otro lado, 40 años durante los cuales se reclaman reformas del Estado o "la reforma" del Estado: y esto es la necesidad de políticas de Estado como políticas de continuidad, que no cambien con cada gobierno. Y también políticas de Estado en cuanto a una apoyatura compartida, y acá hay un nudo: tiene que haber una coincidencia política en esta reforma, y en general este gobierno no ha tenido fluidez en buscar o lograr –aunque no haya buscado– acuerdos con la oposición y de todo el sistema político.

Y hay un nudo central: una reforma del Estado en este país requiere soluciones con acuerdo y apoyo del sector corporativo, los llamados actores sociales. Sin esos apoyos las reformas pueden ser muy conflictivas, como se ve en la Intendencia de Montevideo con mínimas reformas, que no apuntan a una reforma del Estado tan global como la que se está planteando.

Es un gran desafío para el país, un desafío de muy largo plazo, de lustros y hasta décadas, que solamente en la medida en que exhiba planes muy visibles y con grandes apoyaturas tendrá credibilidad, porque resultados en este tema no hay en uno, dos, tres ni cinco años.