EMILIANO COTELO:
El futuro gobierno
anuncia la creación
del décimo cuarto
ministerio, cuyo
nombre,
originalmente, era
Ministerio de la
Presidencia y ahora
parece que camina
hacia Ministerio de
Gobierno.
Este martes, el
politólogo Oscar A.
Bottinelli, director
de Factum, a
propósito de esta
novedad, nos propone
analizar las
confusiones que
existen entorno a la
estructura del
gobierno en nuestro
país.
El título: “A
propósito del Poder
Ejecutivo y de la
Presidencia de la
República, unas
cuantas confusiones
que no son sólo de
palabras”.
***
EC – Nos dejaste
preocupados con esto
de las confusiones;
por dónde empezamos.
OSCAR A. BOTTINELLI:
De a poco, en forma
creciente, se ha ido
generando las ideas
de que Uruguay es un
país con un sistema
de gobierno
presidencial, que el
gobierno en el
sentido de función
ejecutiva radica en
una institución
llamada Presidencia
de la República y
que las potestades
en el Ejecutivo las
tiene una persona
con el cargo de
presidente de la
República.
A esta confusión
ayudó mucho que en
este período de
gobierno se comenzó
a utilizar la
expresión
Presidencia de la
República en lugar
de la tradicional
Poder Ejecutivo.
Conviene aclarar,
entonces, que el
régimen uruguayo no
es presidencialista
en un doble sentido
de la palabra: no lo
es cuando se
contrapone
presidencialismo y
parlamentarismo, ya
que Uruguay está a
mitad de camino
entre lo uno y lo
otro y es, más bien,
un régimen semi-presidencial
o semi-parlamentario,
entre otras cosas
porque los ministros
requieren apoyo
parlamentario y el
Parlamento los puede
censurar y remover.
EC – Ahora, ¿no
gobierna el
presidente de la
República? Quiero
decir, en el plano
del ejercicio del
gobierno ¿el nuestro
no es un régimen
presidencial?
OAB – Tampoco es un
régimen presidencial
en cuanto a
conducción
unipersonal de la
función ejecutiva.
Aclaremos que la
palabra gobierno
quiere decir muchas
cosas, pero en
sentido restringido
del término es
sinónimo de función
ejecutiva. Y en
Uruguay, en este
sentido restringido
de la palabra que
denomina gobierno,
corresponde a Poder
Ejecutivo, ese es el
nombre del gobierno.
Y no sólo un tema de
nombre -primero la
denominación formal
y única-, además,
como dice la
Constitución, “el
Poder Ejecutivo será
ejercido por el
presidente de la
República actuando
con el ministro o
ministros
respectivos o con el
Consejo de
Ministros”…
EC –…Ahí estás
leyendo textual la
Constitución.
OAB – Sí. Y más
adelante queda claro
que el presidente de
la República es un
miembro más de ese
Consejo de
Ministros, que tiene
un voto al igual que
cada uno de los
otros. Y el poder
supremo que tiene el
presidente en el
Consejo de Ministros
es que si hay empate
–en este momento son
14 los miembros del
Consejo-, si se
vota, cosa que
habitualmente no se
hace, ahí el
presidente tiene
doble voto, es
decir, el derecho al
desempate.
El primer mandatario
también preside las
reuniones, es decir,
tiene el supremo
mango de la
campanilla porque es
él quien tiene que
hablar y vota como
uno más de 14
personas; sólo tiene
más poder si hay
empate porque
desempata. Ese es el
rol del presidente
de la República
desde el punto de
vista institucional
en relación a los
ministros.
EC – Y entonces ¿qué
atribuciones tiene
el presidente de la
República?
OAB – El presidente
de la República,
desde el punto de
vista formal, no
puede resolver casi
nada por sí sólo;
absolutamente todas
las resoluciones
adoptadas por el
presidente de la
República tienen que
ser en acuerdo con
uno o varios
ministros y todas
pueden ser revocadas
por el Consejo de
Ministros. Todas las
decisiones que
adopte el presidente
las pueden revocar
el Consejo de
Ministros. ¿No
ocurre? Bueno, pero
es así…
EC – …Claro, no
estamos
acostumbrados a eso.
OAB – Por eso,
cuando hay
decisiones del
presidente con un
ministro o dos no es
válido que otros
ministros digan:
“No, yo en esto
estoy de acuerdo,
pero no tuve nada
que ver”. No, tuvo
que ver: cuando no
plantea alguien el
tema en el Consejo
de Ministros, por
omisión, avaló lo
que hizo el
presidente con otro
ministro.
Y las únicas dos
decisiones del
presidente de la
República que no
pueden ser revocadas
por el Consejo de
Ministros son las
siguientes: una,
textual: “El
presidente de la
República designará
libremente un
secretario y un
prosecretario,
quienes actuarán
como tales en el
Consejo de
Ministros. Ambos
cesarán con el
presidente y podrán
ser removidos o
reemplazados por
éste en cualquier
momento”. Y dos:
designar al director
de la Oficina de
Planeamiento y
Presupuesto (OPP)…
EC – …Esas dos son
atribuciones que
puede ejercer
libremente el
presidente de la
República…
OAB – …Son las
únicas atribuciones
que libremente puede
ejercer el
presidente de la
República.
Entonces, lo que
surge claro es que
el Poder Ejecutivo,
en cuanto a potestad
última de decisión,
corresponde a un
órgano colectivo, un
órgano colegiado y
entonces el
presidente de la
República es un
jefe, una primera
figura de ese
colegiado -no es,
obviamente, un
igual- y tiene mucho
menos poderes,
incluso, que el jefe
de Gobierno alemán
–que el título es
canciller federal-,
que funciona dentro
de un esquema
parlamentario como
si fuera un
ejecutivo
unipersonal.
Es decir, el
presidente de la
República de Uruguay
no es un presidente
en la versión
presidencialista y
por eso no es válido
decir: “pero en
Argentina, en Chile,
en Estados Unidos,
en Brasil, el
presidente hace”;
sí, es otro régimen
completamente
distinto.
Lo que sí distingue
al presidente de la
República Oriental
del Uruguay de
cualquier otro jefe
de gobierno es que
es, además, jefe de
Estado, cosa que los
que son puramente
jefe de Gobierno,
como el jefe de
Gobierno alemán o el
español, no son
jefes de Estado.
¿Qué es lo que
define jefe de
Estado? Entre otras
cosas el artículo
159 de la
Constitución que
dice: “El presidente
de la República
tendrá la
representación del
Estado en el
interior y en el
exterior”.
Como resumen de esta
parte, el régimen de
los uruguayos es un
sistema semi-parlamentario,
la rama ejecutiva se
denomina Poder
Ejecutivo, no
Presidencia de la
República, y es
ejercida por un
órgano colectivo o
colegiado (el
Consejo de
Ministros) o si no
es por un órgano
colegiado, es por un
funcionamiento de no
menos de dos
personas, es decir,
el presidente de la
República actuando
con al menos un
ministro, nunca el
presidente de la
República sólo.
EC – Y entonces
¿cuál es la relación
de los ministros con
la Presidencia de la
República?
OAB – Primero, si
entendemos por
Presidencia de la
República el lugar
donde se sienta el
presidente, donde
hay un secretario,
un prosecretario y
una OPP -eso es la
Presidencia de la
República-, los
ministros no
integran la
Presidencia de la
República, no
dependen de ella,
sino que integran el
Poder Ejecutivo, que
no es lo mismo; es
una palabra que ha
desaparecido en
estos últimos años.
Por eso que exista
un escudo, emblema,
logotipo, cartel
–como se le diga-
con la leyenda
Presidencia de la
República va contra
la lógica
constitucional…
EC – …Sí, tú estás
hablando de ese
cartel con el Sol
naciente, etcétera,
que se usa desde que
asumió el presidente
Vázquez.
OAB – Exacto.
Primero, en lugar
del Sol, que es
parecido al del
Escudo, pero no es
igual, debería ir el
Escudo Nacional. El
gobierno tiene que
expresarse a través
del Escudo Nacional.
Pero, además, un
ministro no puede
hablar con un cartel
que dice Presidencia
de la República,
porque el ministro
no tiene nada que
ver con ella; es una
deformación no de la
forma, sino del
contenido
institucional.
Entonces, por esta
razón tampoco puede
haber un Ministerio
de la Presidencia.
No puede haber un
ministerio que sea
parte de una
institución a la que
no pertenece, de la
que no depende. Es
decir, esta
terminología
corresponde a países
de sistema
presidencial, de
ejecutivo
unipersonal –el caso
de Chile, donde sí
cabe un Ministerio
de la Presidencia-.
Acá hay una
creciente confusión
en la materia, que
se agrava también
por una creciente
tendencia de los
presidentes. Esto no
es nuevo, es
creciente, pretender
poderes y status que
están por encima de
lo que surge de la
propia lógica
constitucional
uruguaya, del propio
diseño
constitucional.
Recordemos que el 15
de mayo hicimos acá
un análisis En
Perspectiva,
donde decíamos que
la campaña electoral
se estaba
desarrollando y
mucha gente hablaba
como si se eligiera
una única persona
para un único cargo.
Todo esto es
producto de esa
deformación.
Lo que corresponde
en caso de crearse
este décimo cuarto
ministerio -esta es
una idea que hemos
deslizado
tempranamente en
forma pública- es un
Ministerio de
Gobierno…
EC – …Sí podría
existir, dices tú,
un Ministerio de
Gobierno…
OAB – …Que es un
ministerio que
ejerza la función
política del
gobierno.
Aclaremos: el
Ministerio de
Gobierno existió y
en cierto modo
existe desde que se
fundó la República
con ese nombre desde
comienzos del Siglo
XX. Luego, el nombre
pasó a Ministerio
del Interior. Lo que
ocurre que con el
paso del tiempo, con
el surgimiento de
los problemas de
seguridad ciudadana,
devino más en una
cartera dedicada a
la seguridad
interior y a la
Policía que al
ministerio político.
Prácticamente yo
diría que en los
últimos 20 años
nadie considera que
el ministro del
Interior es el
ministro político,
es el ministro de
seguridad, el
ministro de Policía,
y no le da el
tiempo, además, para
dedicarse a eso.
Entonces, lo que
cabe es desdoblar la
función del
Ministerio del
Interior creando un
Ministerio de
Gobierno, entre una
cartera política y
una cartera de
seguridad y Policía.
Esto sí es
atendible. Puede
hacerse o no, lo que
quiero decir es que
si se quiere ir por
ese camino, el
camino tiene que ser
este.
Otra cosa: no es un
ministro que vaya a
estar por encima de
los demás, porque la
Constitución no
prevé jerarquías
entre los ministros,
ni algo que en algún
momento se deslizó,
que los ministros se
comunicaran con el
presidente a través
de otro ministro.
Eso no es así, no
puede establecerse
eso porque es un
disparate en la
lógica
constitucional.
EC – ¿Pero es tan
así en la práctica?
Quiero decir, ¿el
presidente de la
República es en los
hechos un igual a
sus ministros?
OAB – Obviamente no
es exactamente un
igual, porque tiene
el mayor peso, entre
otras cosas, en
realizar los
nombramientos de los
ministros, sin
hablar del mayor
peso de la forma de
llegar al cargo.
Pero recordemos
también un detalle:
el presidente de la
República no nombra
los ministros, lo
nombra el presidente
con la firma de al
menos otro ministro.
Hay una única
designación que hace
que es la de
ministro del
Interior, que la
hace por sí solo en
el momento de
asumir, y después
todos los ministros
los nombra con la
firma de otros.
Desde el punto de
vista político, el
presidente, sin
duda, tiene más
poder que el que
emerge del texto
constitucional;
ahora, como pasa en
todo liderazgo y
pasa en la vida, eso
depende mucho de su
propia personalidad,
de su propio peso,
de la aceptación de
los demás, de cómo
ejerza ese
liderazgo.
Lo mismo puede pasar
con un ministro de
gobierno; las
potestades podrán
ser iguales a los
demás ministerios,
pero podrá ejercer
un liderazgo en el
gabinete por su
propia personalidad,
por su peso
político, pero lo
que no puede tener
es más peso jurídico
que los demás.
Para hacer un símil:
el ministro de
Economía es un
ministro más con
igual peso que
cualquier otro
ministro; pero no
hay duda que desde
hace ya varios
gobiernos el
ministro de Economía
tiene un poder
políticamente
superior al de los
demás ministros, por
lo menos en todo lo
que tiene que ver
con la economía, que
no es poco, o con
las finanzas o con
los dineros. Además,
ese rol es mayor o
menor dependiendo de
quién sea el que
ocupe el cargo. Es
decir, una cosa es
la estructura formal
y otra cosa son las
dinámicas que
generan los
liderazgos, pero
siempre y cuando no
se rompa la lógica
del diseño
constitucional
básico.
