La reforma electoral y sus efectos III - El balotaje. La segunda vuelta. El mantenimiento del principio de decisión pluralitario Oscar A. Bottinelli

3.1 - Los sistemas uninominales de elección mayoritaria. La elección por mayoría simple o pluralidad

Por primera vez el país entra en discusión sobre el sistema electoral a aplicar en elecciones uninominales, es decir, en la provisión de órganos unipersonales, como presidente de la República, vicepresidente de la República, intendente municipal.

Conviene efectuar una rápida revisión de los sistemas uninominales de elección mayoritaria.

El principio de decisión, la regla o norma que decide, define, determina el resulta, la decisión electoral, puede tener tres variantes:

Una. Mayoría simple, también denominada mayoría relativa o pluralidad. Resulta elegido el candidato que obtiene mayor número de votos. La decisión electoral se produce siempre en la única ronda electoral, salvo el hipotético caso de empate

Dos. Mayoría absoluta. Es elegido el candidato que logre más de la mitad del total de votos emitidos, o del total de votos válidos. Frecuentemente la mayoría absoluta no es obtenida por ningún candidato en forma natural, por lo que se requiere optar por otros caminos: a) la realización de ulteriores votaciones o vueltas; b) el establecimiento de procedimientos complementarios de votación y escrutinio.

Tres. Mayoría calificada. La elección requiere un nivel de votos superior a la mayoría absoluta. Lo usual son los dos tercios de votos, o los tres quintos. Este sistema se aplica exclusivamente en colegios electores (como el Sacro Colegio de Cardenales para la elección del jefe de la Iglesia Católica Apostólica Romana). La razón es que, en circunstancias normales, sólo se

alcanza la mayoría calificada tras sucesivas votaciones e innumerables negociaciones.

A su vez, la elección por pluralidad puede ser común (normal, sin condiciones) o condicional. En el primer caso la decisión se produce de todas maneras: resulta elegido el candidato más votado, independientemente del porcentaje de votos o de la diferencia que registre respecto a u seguidor inmediato. En el segundo caso, sólo se produce la decisión si se cumple la condición, la cual puede puede ser de dos tipos:

Una. Barrera. Que el candidato más votado alcance una barrera determinada de votos (por ejemplo un tercio en la Constitución de Perú de 1932, el 45% en la actual constitución argentina)

Dos. Diferencia. Que el candidato más votado marque una diferencia porcentual con el que sigue en número de votos, un "spread" (caso del Partido Conservador británico para la elección de líder, realizada entre los miembros del Parlamento)

Y las condiciones pueden aplicarse aisladas, en forma alternativa o combinadas:

A) Combinada. Se exige a la vez una diferencia y una barrera (caso de la actual constitución argentina, que exige una barrera del 40% más una diferencia del 10%)

B) Alternativa. Se exige o una barrera o una diferencia, por ejemplo una barrera del 40% o en su defecto un "spread" del 10%.

A su vez, para la segunda vuelta puede aplicarse cualquiera de las variantes que ofrecen los sistemas de mayoría absoluta (cerrada a dos candidatos, cerrada a quienes superen determinado porcentaje, o a quienes se sitúen dentro de determinado rango, abierta a todos los candidatos de la primera vuelta, o abierta total).

3.2 - La elección por mayoría absoluta.

La elección por mayoría absoluta exige naturalmente que el candidato más votado logre dicha mayoría, es decir, obtenga más de la mitad de los votos, o del total de votos válidos, o del total de votos emitidos. Cuando dicha exigencia no se da, es necesario recurrir o a otros procedimientos o a otras votaciones.

El primer caso es el denominado "voto alternativo", también llamado por algunos autores "voto australiano".

El segundo caso es el que habilita a sucesiva(s) votación(es). Y ello admite tres variantes: mantener invariable el principio de decisión; modificar el principio de decisión (y pasar a elección por mayoría simple) o condicionar el mantenimiento del principio de decisión. Los tres sistemas son:

Uno. Mantenimiento invariable del principio de decisión (en el país se le ha mencionado últimamente con la denominación de "balotaje fracnés", por la difusión que tomó en el mundo a partir de su implantación en la elección presidencial de la Quinta República). La exigencia de mayoría absoluta se mantiene. Lo que puede lograrse por dos caminos: sucesivas votaciones ad infinitum (lo que es posible en convenciones o colegios electorales) o forzar una elección de manera tal que no pueda haber otro resultado que el logro de la mayoría absoluta por uno de los contendientes, lo cual se obtiene exclusivamente si la contienda se realiza entre sólo dos candidatos. Este sistema, al que se aplica la denominación de balotaje en sentido restringido del término, es el de mayor extensión en la actualidad en materia de elecciones presidenciales de segunda vuelta (Austria, Brasil, Francia, Perú, Portugal). La mecánica consiste pues en realizar una segunda vuelta con los dos candidatos más votados.

Dos. Mayoría románica. No cumplida la exigencia de mayoría absoluta en la primera vuelta, se realiza una segunda elección definitoria con un cambio en el principio de decisión: se pasa a la elección pluralitaria, por mayoría simple o relativa. Por lo cual, ya no se requiere restringir a dos el número de candidatos.

Admite tres modalidades, en función de que existan o no posibilidad de desestimiento de candidatos y de inscripción de nuevos candidatos.

a) Mayoría románica cerrada. La segunda vuelta se realiza obligatoriamente con todos los candidatos que participaron en la primera vuelta, o solamente con los que superen una determinada barrera.

b) Mayoría románica cerrada con desestimientos. La segunda vuelta se realiza con todos los candidatos que participaron en la misma y que se reinscriban para la segunda vuelta (hay posibilidad de desestimiento), o con los que superen una determinada barrera y se reinscriban para la segunda vuelta (en Francia, para la elección de Asamblea Nacional, la segunda vuelta se realiza entre todos los que superen el 12.5% de los votos, y se reinscriban).

c) Mayoría románica abierta. Para la segunda vuelta se admite desestimiento de candidatos e inscripción de candidatos nuevos. De hecho, el sistema de mayoría románica abierta es un sistema de dos elecciones separadas e independientes, en la primera de las cuales se exige mayoría absoluta y en la segunda se exige pluralidad. La vinculación entre una y otra es política, pero no jurídica. (Este sistema se aplicó en Alemania, durante la República de Weimer, y en Austria, en el mismo período).

En los sistemas de mayoría románica puede instrumentarse que la condición para pasar a la segunda vuelta, en lugar de una barrera, fuese un rango: la segunda vuelta se realiza entre el primer candidato y todos los que se sitúen en una distancia no superior a un determinado porcentaje (por ejemplo, dentro del 10%).

Tres. Aplicación condicionada del principio de decisión. La segunda vuelta se realiza con un principio de decisión condicionado. La condición puede ser:

a) El porcentaje de votos obtenidos por los dos primeros candidatos (Por ejemplo, la segunda vuelta sólo se realiza entre dos, y se mantiene invariable el principio de mayoría absoluta, si ambos sumados superan el 66% de los votos; en caso contrario, dirimen la decisión presidencial los tres primeros candidatos, por mayoría simple. Régimen aplicado en Argentina en las dos elecciones celebradas en

1973);

b) La distancia porcentual de votos entre los primeros candidatos (Por ejemplo, a la segunda vuelta concurren los dos primeros candidatos, con lo que se mantiene invariable el principio de decisión; salvo que entre el primero y el tercero la diferencia fuese inferior al 10%, en cuyo caso concurren los tres primeros y la definición se produce por mayoría simple).

Es interesante resaltar entonces que el sistema de balotaje, utilizada la expresión en sentido amplio, como sinónimo de segunda vuelta, admite muchas modalidades, que no siempre mantiene invariable el principio de decisión de mayoría absoluta, y que en consecuencia tampoco la única modalidad es de sólo dos candidatos.

3.3 - La combinación del balotaje y el doble voto simultáneo.

La aplicación de los regímenes de más de una vuelta con el doble voto simultáneo obligan a definiciones adicionales y permiten diversas combinaciones. ¿Qué dudas se plantean?:

Una. Si la exigencia de mayoría absoluta es para el lema o para el candidato.

Dos. Si el pasaje a la segunda vuelta es de los candidatos más votados o de los candidatos más votados de los lemas más votados.

En general, de haber multiplicidad de candidaturas por partido y mantenimiento del régimen de doble voto simultáneo, la lógica indica que las exigencias se apliquen a los lemas. La segunda vuelta resultaría de la competencia entre el candidato más votado de cada uno de los dos primeros lemas.

De aplicarse la exigencia sobre los candidatos individualmente considerados, se estaría en presencia de una competencia sin lemas o de una elección personalizada sin adscripción partidaria.

Ahora bien, la importación del doble voto simultáneo por otros países ha generado problemas de lógica electoral. En efecto, en los demás países, la elección presidencial (partidizada o personalizada) es una competencia entre candidatos, en forma simple. La lógica de decisión es muy clara: triunfa el candidato más votado, o el partido más votado, y uno y otro es lo mismo.

Al importarse el sistema del doble voto simultáneo, se lo descontextualiza. No es fácil que con rapidez se adapte la cultura ciudadana para admitir que el candidato más votado no resulte electo. Tanto es así, que académicos internacionales de prestigio, especialistas en la materia electoral, encuentran difícil compenetrarse de la lógica y los principios del múltiple voto simultáneo. En algunas provincias argentinas buena parte de la opinión pública no legitimó los resultados provinciales, cuando el gobernador electo no resultó ser el candidato individualmente más votado, sino el candidato más votado del lema más votado.

Para dirimir este cruce de lógicas, la Provincia de Chubut (Argentina) incorporó un original sistema de segunda vuelta. La ronda inicial es mediante doble voto simultáneo, con el principio de decisión de mayoría simple condicionada: resulta electo el candidato más votado del lema más votado, siempre que fuese el candidato individualmente más votado. De no cumplirse la condición, se realiza una segunda vuelta entre el candidato más votado del lema más votado (lógica del doble voto simultáneo) y el candidato individualmente más votado (lógica del sistema tradicional de elección personalizada).

3.4 - Los fundamentos y motivaciones de implantar una segunda vuelta

De las argumentaciones realizadas por los actores políticas y las iniciativas formuladas, surgen tres tipos de fundamentos o motivaciones, no necesariamente excluyentes:

Uno. Dotar al presidente de la República de un respaldo electoral mayoritario absoluto.

Dos. Evitar un resultado de la aleatoriedad del de 1994 e ir a segundas vueltas que posibiliten opciones más claras o eviten opciones eventualmente no queridas por una mayoría ciudadana (o que se le atribuye no quererlas, lo cual queda dirimido en esta segunda vuelta).

Tres. Definir la elección presidencial mediante etapas simplificadas. En particular, lograr la decisión final en el esquema más simple posible, el esquema binario: dos candidatos en competencia pura y simple.

3.5 - Los modelos posibles para Uruguay

De todo lo anterior, tomando en cuenta la cultura política nacional, sus tradiciones, la cultura de los propios actores políticos y también las posibilidades de la negociación posible, son visualizables cinco formas de modificar la mecánica de la elección presidencial:

Uno. El balotaje presidencial francés a nivel de lemas. Exigencia de mayoría absoluta para el lema más votado en la primera vuelta. De no obtenerse, segunda vuelta entre el candidato más votado de cada uno de los dos lemas más votados (a priori es rechazado por el Frente Amplio/Encuentro Progresista y por el Nuevo Espacio)

Dos. El balotaje presidencial francés a nivel de candidatos-lemas, mediante candidatura única por lema (principio de acuerdo alcanzado en agosto de 1995) (tesis defendida por el oficialismo del Frente Amplio/Encuentro Progresista, y por el Nuevo Espacio)

Tres. El balotaje presidencial francés a nivel de candidatos. En una primera vuelta concurrirían múltiples candidatos de hecho sin lema, aunque con adscripción partidaria (ver punto 2.8) (esta alternativa surge de una de las lecturas del principio de acuerdo de agosto de 1995)

Cuatro. El método de Chubut. Si el candidato más votado del lema más votado no es el candidato individualmente más votado, se realiza una segunda vuelta entre uno y otro (propuesta tentativa de la Cruzada 94 en las conversaciones previas al interior del Partido Colorado)

Cinco. Elección por mayoría románica cerrada con barrera. La adaptación al Uruguay del instrumento podría realizarse mediante una ronda inicial con el esquema vigente, con exigencia de mayoría absoluta para el lema ganador. De no obtenerse, la realización de una segunda vuelta con el candidato más votado de cada lema, entre todos los lemas que superasen una barrera del 20% o del 25% (propuesta académica)

3.6 - La simulación de balotajes en la historia reciente del Uruguay.

Una forma de visualizar el comportamiento del balotaje en Uruguay, es analizar qué hubiese ocurrido si diversos institutos se hubiesen aplicado en elecciones anteriores. Para tal caso se simula igual comportamiento electoral e igual presentación de candidatos.

El período elegido corresponde al último medio siglo y abarca las once elecciones nacionales habidas en ese lapso: 1942, 1946, 1950, 1954, 1958, 1962, 1966, 1971, 1984, 1989 y 1994

Este período presenta características muy favorables para un estudio de simulación, casi únicas en el mundo a nivel de países con sistemas proporcionales:

a) Elecciones competitivas, con sufragio universal completo y alta legitimación social de su función y sus resultados

b) Sistema electoral estable, sin variaciones de entidad (ver puntos 1.1 y 1.6)

c) Sistema de partidos relativamente estable, aunque con ligeros cambios de elección a elección y una variación más acentuada a partir de 1971, que permite medir los efectos de esas modificaciones

d) Comportamiento electoral moderado, con alta adscripción partidaria y baja volatilidad a nivel de lemas, que posibilita medir los efectos de los suaves deslizamientos electorales (aunque tanto la volatilidad como los cambios son crecientes).

El punto de partida se fija en 1942 fecha a partir de la cual se pueden establecer series homogéneas. Con anterior, comicios de 1934 y 1938, se vivió una situación de cuestionamiento a la legitimidad institucional traducida en una significativa abstención electoral por parte de las principales fuerzas opositoras: el batllismo en el Partido Colorado y el sector denominado independiente en la colectividad blanca (que desde 1942 hasta 1954 utiliza el lema Partido Nacional Independiente). Por otra parte, el voto universal total se concretó recién en 1938, con el establecimiento del sufragio femenino

3.7 - El balotaje a nivel de lemas.

De aplicarse el sistema de exigencia invariable de mayoría absoluta (para el lema), la situación hubiese sido:

a) Definición en la primera vuelta, al lograr el lema la mayoría absoluta, en tres oportunidades (1942, 1950 y 1954).

b) Segunda vuelta entre Partido Colorado y Partido Nacional, en todos los demás casos (ocho oportunidades: 1946, 1958, 1962, 1966, 1971, 1984, 1989 y 1994).

3.8 - La segunda vuelta definitoria a nivel de candidatos.

En ningún caso de las once elecciones estudiadas, la definición se hubiese producido en la primera vuelta.

La segunda vuelta entre los dos candidatos individualmente más votados hubiese arrojado:

a) nueve elecciones, de 1942 a 1984 inclusive, entre el candidato más votado del Partido Colorado y el candidato más votado del Partido Nacional.

b) una elección, 1989, entre el candidato más votado del Partido Nacional y el candidato único del Frente Amplio (Lacalle versus Seregni, 1989).

c) una elección, 1994, entre el candidato más votado del Partido Colorado y el candidato único del Frente Amplio (Encuentro Progresista) (Sanguinetti versus Vázquez, 1994).

3.9 - El método de Chubut

De las siete elecciones con formato bipartidista desde 1942 (período 1942-1966), en cinco coincidió que el candidato más votado del lema más votado (o la lista al Consejo Nacional de Gobierno más votada del lema más votado), fue además el (o la) que individualmente obtuvo mayor cantidad de sufragios.

En dos casos (1946 y 1950) el candidato más votado del segundo lema obtuvo individualmente más sufragios que el presidente electo, es decir, que el candidato más votado del lema más votado (en ambos casos Herrera; en 1946 sobre Tomás Berreta y en 1950 respecto a Andrés Martínez Trueba).

De las cuatro elecciones de formato tripartidista, el resultado hubiese sido:

a) En dos, no hubiese habido segunda vuelta, dado que el candidato individualmente más votado fue el candidato más votado del lema más votado (Sanguinetti en 1984; Lacalle en 1989)

b) En una, hubiese habida segunda vuelta entre el candidato más votado del lema más votado y el candidato individualmente más votado, correspondiente al segundo lema (Bordaberry versus Ferreira Aldunate, en 1971)

c) Y en una, la elección se hubiese realizado entre el candidato más votado del lema más votado y el candidato individualmente más votado, correspondiente al tercer lema (Sanguinetti versus Tabaré Vázquez, en 1994).

3.10 - La mayoría románica cerrada.

La aplicación del sistema de mayoría románica cerrada, con barrera del 20%, hubiese generado los siguientes efectos:

a) en tres elecciones no hubiese habido segunda vuelta (1942, 1950 y 1954) al alcanzar el lema más votado la mayoría absoluta (ver punto 3.7)

b) en cinco elecciones la segunda vuelta hubiese sido entre dos candidatos, cada uno de ellos el más votado de cada uno de los dos partidos tradicionales (1946, 1958, 1962, 1966 y 1971)

c) en tres elecciones la segunda vuelta hubiese sido tripartita (1984, 1989 y 1994), entre los candidatos más votados de ambos partidos tradicionales y el candidato único del Frente Amplio.

Si la barrera se aumentase al 25%, el número de segundas vueltas binaria aumentaría de cinco a siete, y solamente en 1994 se hubiese dado una ronda final tripartita.

3.11 - Los escenarios y sus efectos

De las cuarenta y cuatro elecciones simuladas (once elecciones en cada una de las cuatro variantes; en el modelo de mayoría románica cerrada se toma la barrera mínima del 20%), surgen cinco alternativas:

Una. Definición electoral en la primera vuelta: dieciséis oportunidades (tres en mayoría absoluta por lemas, tres en mayoría románica y siete en método Chubut)

Dos. Segunda vuelta entre Partido Colorado y Partido Nacional: veinticinco oportunidades (ocho en mayoría absoluta por lemas, nueve en mayoría absoluta por candidatos, tres en método Chubut y cinco en mayoría románica)

Tres. Segunda vuelta entre Partido Colorado y Frente Amplio, con exclusión del Partido Nacional de la decisión electoral: dos oportunidades (mayoría absoluta entre candidatos y método Chubut)

Cuatro. Segunda vuelta entre Partido Nacional y Frente Amplio, con exclusión del Partido Colorado de la decisión electoral: una oportunidad (mayoría absoluta entre candidatos)

Cinco. Segunda vuelta tripartita: tres oportunidades (todas por mayoría románica).

¿Qué efectos puede generar cada uno de estos escenarios?

Uno. La decisión electoral exclusivamente entre un candidato colorado y un candidato blanco presenta un panorama habitual en el país. El mayor efecto es el papel decisorio que asumen los terceros y cuartos partidos, cuyo volumen electoral es cada vez más significativo (hoy la suma del tercer y cuarto lema, en lo que denominamos la Tercera Familia Clásica, supera a cada uno de los lemas tradicionales). Un efecto menor es el grado de incidencia que pudiesen ejercer los votantes de los candidatos menores de los lemas tradicionales. Si se parte de la base de una alta adscripción partidaria, el efecto sería mínimo; si se apuesta a cambios relevantes en el comportamiento electoral, con priorización de las opciones ideológicas o programáticas por sobre las pertenencias partidarias, tendría mayor relevancia, aunque siempre menor que el peso de los terceros partidos.

Si bien el papel del Frente Amplio pasa a ser decisorio, debe afrontar la minusvaloración de quedar excluido de la ronda decisiva de la elección presidencial.

Dos. La segunda vuelta tripartita no presenta cambios fuertes de escenario, salvo su simplificación: desaparecen de la decisión los partidos con un porcentaje de votos extremadamente lejanos de toda posibilidad de triunfo; y la competencia se singulariza. Es una forma de llegar a una disputa entre candidatos únicos por lema, sin necesidad de discurrir por los complejos caminos señalados en el capítulo 2.

Tres. La definición electoral entre un partido tradicional y el Frente Amplio, supone un cambio novedosísimo y fuerte. Por primera vez en la historia del país uno de los partidos tradicionales puede quedar fuera de la decisión presidencial. ¿Qué pasa entonces con las adscripciones partidarias? ¿El partido libera a sus votantes de toda obligación y los deja al libre juego de la captación de los competidores? ¿Pacta con uno de los competidores? ¿Y si es así, el Partido Nacional aconseja el voto a los colorados? ¿O el Partido Colorado a los blancos?

Uruguay tiene una experiencia muy rica en materia de acuerdos interpartidarios e interfraccionales, por distintos caminos y con múltiples nombres: coparticipación, cogobierno, coalición, coalición a la europea, coincidencia, gobernabilidad. Acuerdos que como el del Club Naval o la Coincidencia Nacional Programática, exorbitan a los partidos tradicionales e incluyen al Frente Amplio. Pero son acuerdos de gobierno o acuerdos institucionales, no electorales. La competencia electoral se mantuvo siempre limpia, con límites claros y precisos. Quizás ello haya sido un elemento fuerte en la preservación de las identidades y adscripciones partidarias.

Los caminos nuevos suponen la posibilidad de un cambio sísmico, que arrase con identidades y pertenencias. Repetimos: eso puede ser positivo o puede ser negativo, y definir lo uno o lo otro no es una conclusión académica, sino valorativo. Depende de lo que cada cual quiera que sea el sistema político uruguayo.