Dos presidentes para un Estado

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Dos doctrinas diferentes operan en el reconocimiento de los gobiernos

La discusión actual en Uruguay sobre Venezuela -y en una parte no menor del mundo- se da en forma confusa, en que cada cual expone argumentos que corresponden a ángulos diferentes, con lo que en lugar de un diálogo se da una contraposición de monólogos sobre temas distintos. Es que el tema amerita prima facie examinar cuatro variables, analizar cada una de ellas por separado, y luego construir la síntesis (la síntesis de cada uno) en base a la interrelación de esas cuatro variables. Va de suyo que en cada caso corresponde estudiar las grandes líneas de acontecimientos y posturas, y no construir las conclusiones mediante la acumulación de anécdotas.

Las variables a analizar son: Uno, cuál es la teoría o cuáles son los principios que se adoptan para el reconocimiento de Estados y el reconocimiento de gobiernos. Dos, qué valoración se hace sobre el proceso político de Venezuela y sobre los distintos actores en juego. Tres, cuáles son los juegos de poder de intereses mundiales que enmarcan, condicionan y hasta impulsan la disputa. Y cuatro, cómo se soluciona la crisis nacional de Venezuela y la crisis internacional en torno a Venezuela.

Para analizar la primera variable -objeto de este artículo- es menester atender que se trata de un análisis politológico y no jurídico, o a lo sumo, politológico-jurídico; dicho de otra manera, el examen atiende las doctrinas y comportamientos políticos que llevan a adoptar una doctrina determinada, la cual luego deviene en concepción jurídica. Cuando un Estado reconoce a otro o a un gobierno, no es un juez que hace una interpretación del derecho, sino una organización política que actúa en función de sus doctrinas políticas o político-jurídicas (o de sus intereses).

En esta variable cabe diferenciar el reconocimiento de los Estados del reconocimiento de los gobiernos. Los Estados se reconocen en el momento de su creación o del establecimiento de relaciones diplomáticas; la creación modernamente deviene de la transformación de un territorio colonial en Estado independiente, de la ruptura de un Estado, o del desgajamiento de una parte de un Estado para constituirse en Estado independiente o en pretensión de tal. En esto último aparecen los casos recientes de las ex repúblicas soviéticas o yugoslavas, o el desmembramiento de Checoslovaquia, o la pretensión controvertida de reconocimiento de Abjasia, Alto Karabaj (Artaj), Kosovo, Norte de Chipre, Osetia del Sur, Pridnestrovia, República Árabe Saharauí. El reconocimiento del Estado es el acto en que se admite su calidad de sujeto de derecho internacional; fue el caso del Estado de Montevideo (luego Estado Oriental del Uruguay) que el 12 de diciembre de 1828 reclamó su reconocimiento como sujeto del Derecho de Gentes.

Cuando se reconoce un Estado, ipso jure se reconoce a su gobierno. El reconocimiento de los gobiernos como problema puede surgir más adelante, cuando hay alguna discusión sobre a qué autoridad corresponde admitirla en calidad de gobierno, en caso de que dos autoridades expresen la misma pretensión respecto a un mismo Estado previamente reconocido. Para ello se aplican dos grandes lineamientos doctrinarios: uno de carácter objetivo y otro de carácter subjetivo.

El criterio objetivo es el que considera que una autoridad es el gobierno de un Estado cuando ejerce el poder etático sobre todo el territorio del respectivo Estado, ejerce efectivamente el gobierno sobre el mismo y asume la continuidad jurídica de dicho Estado, vale decir, sus derechos y obligaciones hacia terceros. Se asocia con el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados. El principio objetivo impide el reconocimiento de gobiernos que no ejerzan el poder sobre ninguna parte del territorio del Estado, como los gobiernos en el exilio; más discutible aún es cuando se constituye un gobierno en una pequeña porción del territorio (lo que más bien se usa para reconocer un gobierno de simpatía del país reconocedor, a sabiendas que no cumple estrictamente con el principio). Muchas veces se ha discutido lo que algunos llaman la obsesión de la diplomacia internacional por el control de las capitales, que refiere a otorgar preferencia en el reconocimiento a quien controla la capital del Estado, aunque el resto del territorio estuviese bajo dominio de la autoridad contrincante. Otro elemento que juega en el criterio objetivo es el principio de continuidad: se continúa con el reconocimiento de la autoridad ya reconocida hasta que ocurrieren hechos objetivos que permitan considerar que no cumple con las condiciones básicas exigibles.

En las últimas décadas Uruguay se ha enfrentado a dos casos de controversia en cuanto al reconocimiento de gobiernos. El primero fue en la primera administración Sanguinetti (1988), en que en base al criterio objetivo reconoció a la autoridad con sede en Beijing como gobierno de China, en detrimento de la autoridad con sede en Taipei (en términos prácticos, reconoció a la República Popular China y desconoció a la República de China, conocida como Taiwan; cabe recordar que ambas autoridades consideran ser el gobierno legítimo de un único Estado y rechazan ser considerados como dos Estados). El segundo caso es el actual, en la segunda administración Vázquez, referido a Venezuela (aunque aquí operó el criterio objetivo asociado al principio de continuidad)

El criterio subjetivo es cuando se establecen determinados principios o determinadas condiciones, como cumplir principios democráticos, respetar derechos humanos, ejercer el poder en favor del pueblo, cumplir metas revolucionarias u otros que se consideran esenciales para el país que otorga el reconocimiento. Este criterio no es compatible plenamente con el principio de no intervención.

Va de suyo que establecida la condición o el principio, se debe complementar con la descripción de la condición o del principio: qué se entiende por democracia y cuáles son sus elementos esenciales, a qué se le llaman derechos humanos y qué comprenden, qué es gobernar para el pueblo, qué son metas revolucionarias. Aunque se crea que son obvias, ninguna de las condiciones son claras si no se las describe con absoluta precisión. El criterio subjetivo permite reconocer como gobierno a autoridades que no controlan mayormente el territorio o ninguna parte del mismo (gobiernos en el exilio). En cuanto al control territorial, el caso actual de Juan Guaidó es singular, con pocos precedentes: no controla ninguna parte del territorio ni tampoco está en el exilio, se le puede considerar un gobierno en el “inilio” (valga el neologismo: que no está fuera de su tierra como en el exilio, sino dentro); es que no hay precedentes históricos de relieve, porque generalmente quien desconoce la autoridad que ejerce el poder, sin tener poder, no dura mucho tiempo en libertad con esa pretensión.

Esta situación de Venezuela presenta otra singularidad: unos cuantos países y fuerzas políticas aplican el criterio subjetivo (“no es democrático”, “viola los derechos humanos”) para oponerse al reconocimiento del gobierno Maduro, pero aplican el criterio objetivo para el reconocimiento de los gobiernos de Arabia Saudita, China, Irán, Rusia, los cuales esos mismos países y fuerzas políticas consideran que no son democráticos ni respetan los derechos humanos. En principio parece una contradicción, la cual pudiere salvarse con el concepto de que hay áreas del planeta a las que por su cultura y valores corresponde exigirles cultura democrática y respeto a los derechos humanos, y otras áreas del planeta donde por la cultura y los valores allí prevalentes, es necesario tener el pragmatismo de aplicar el criterio objetivo.

Ambas posturas son legítimas y corresponden a concepciones políticas diferentes en materia de relaciones internacionales.