Referéndum y agenda de derechos

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Uruguay es un sistema institucional de democracia semirepresentativa, con tres tipos de institutos de democracia directa: el plebiscito aprobatorio de rango constitucional, el referéndum abrogatorio contra las leyes (nacionales o departamentales) y la iniciativa legislativa (de escasa o nula utilidad). En el Derecho y la sistemática comparada no hay definiciones uniformes de a qué se llama plebiscito y a qué se llama referéndum, al punto que las definiciones de diferentes autores calificados llegan a ser opuestas entre sí. Para salir de discusiones lexicográficas, más vale llamar actos plebiscitario-referendarios a ambos.

Tienen en común en Uruguay que la formulación del acto decisorio es idéntica al acto legislativo, vale decir, se aprueba o se abroga un texto articulado e imperativo. En muchos países (Suiza, Italia), los referendos (que así se llaman), se formulan mediante preguntas, de donde la manera de elaborar la pregunta es decisiva y carece de la precisión jurídica de la formulación uruguaya.

Una variable de diferenciación entre los distintos actos de democracia directa es cuando son simultáneos con elecciones (plebiscitos constitucionales de iniciativa ciudadana o legislativa) de cuando son autónomos (leyes constitucionales, proyectos de Convención Constituyente, referendos, actos de adhesión a referendo). Y dentro de los autónomos cabe diferenciar los de concurrencia compulsiva y los de la concurrencia voluntaria, que además son unilaterales (se va a las urnas para adherir o para votar en blanco; y si no, no se va).

El pasado domingo (agosto 4) se aplicó la etapa preliminar de un referéndum abrogatorio contra la denominada Ley Trans. Requería la adhesión del 25% del Cuerpo Electoral y obtuvo el 10,09% (a propósito, el porcentaje debe calcularse en base al total de adhesiones, prorrateados los votos observados). Por tanto, el intento de derogar la norma fracasó de manera liminar, tal cual ocurrió con la otra norma impugnada de la llamada “nueva agenda de derechos” (la interrupción voluntaria del embarazo o aborto voluntario).

De las seis leyes recurridas mediante la llamada vía rápida —que supone la realización de pre referendos o actos de adhesión, en contraposición a la vía lenta, mediante firmas— esta convocatoria ha sido de las tres de menor apoyo, igual o menor al 10% del Cuerpo Electoral. La lista (en porcentajes redondeados) es la siguiente:

Como se observa, el primero de los seis actos fue el único que logró el requisito constitucional del 25% de las adhesiones.

Por la vía lenta lograron su objetivo los recursos de referéndum contra la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (1988-89), contra la privatización parcial de Antel y contra la privatización parcial de Ancap (estos dos últimos, ambos en 2003).

El tema amerita varios ángulos de análisis. Uno de ellos es el juego de liderazgos y los resultados obtenidos. Para lo cual es interesante comparar el acto último con el anterior de la misma nueva agenda de derecho: Ley Trans con Despenalización del Aborto.

Este último fue convocado por el entonces ex presidente y luego bipresidente Tabaré Vázquez, el ex presidente Luis Alberto Lacalle y las figuras presidenciales del Partido Nacional Luis Lacalle Pou y Jorge Larrañaga, el dos veces candidato presidencial y entonces líder del Partido Colorado Pedro Bordaberry y el ex presidente Jorge Batlle, y el líder del Partido Independiente Pablo Mieres. Además del entonces arzobispo de Montevideo Nicolás Cotugno. En su contra, el entonces presidente de la República José Mujica Cordano y el dos veces ex presidente de la República Julio María Sanguinetti. Pese al gran elenco de convocantes, la adhesión al referéndum concitó la adhesión del 8,8% del Cuerpo Electoral, lo cual marca una formidable debilidad de convocatoria de esa pléyade de líderes.

El acto del domingo tuvo un apoyo más débil. Como figura presidencial exclusivamente Guido Manini Ríos, del flamante Partido Cabildo Abierto. Y también la de grupos evangelistas neopentecostales. La oposición o la no adhesión fue muy amplia, ya que incluyó a todas las principales figuras del Frente Amplio y del Partido Colorado, a casi todas las del Partido Nacional y al arzobispo de Montevideo, cardenal Daniel Sturla. La convocatoria tuvo débiles apoyos políticos y escasa adhesión, aunque un 1,3% más que en la ocasión de la potente convocatoria contra el aborto.

Sin duda esto lleva a reflexionar cuánto tiene de influencia el tema en debate en cada ocasión y cuánto el poder o no poder de convocatoria de los líderes. Lo que es claro es que no hay ninguna relación directa.

El análisis de los datos electorales permite ver la existencia de una alta correlación entre el voto eleccionario y el voto plebiscitario cuando los actos son simultáneos. Al respecto se puede observar una fuerte correlación en el voto a partidos, fracciones o candidaturas que apoyan una iniciativa y el voto a esa iniciativa, o a la inversa, el no voto con el voto a agentes políticos que se oponen. En los casos estudiados de las últimas tres décadas se observa una correlación alta.

En cambio, no se da esa correlación cuasi perfecta en el caso de actos electorales autónomos, como por ejemplo en el fracasado plebiscito constitucional de agosto de 1994 (la llamada “mini reforma”). En sentido contrario, fue muy elevada la correlación en los casos de los referendos de la Ley de Caducidad, Ley de Empresas Públicas o Ancap. También cabe reflexionar (tema a estudiar) el impacto de la concurrencia voluntaria y unilateral, versus la obligatoria y binaria.