Gobierno de mayoría y de minoría

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Hoy por hoy, tras la caída operada en los últimos doce meses, al Frente Amplio se le hace difícil (no imposible, pero muy difícil) obtener mayoría en las dos cámaras legislativas. Tanto al Partido Nacional como al Partido Colorado una mayoría propia les es absolutamente imposible. Entonces viene el tema de la mayoría parlamentaria.

Hoy por hoy, tras la caída operada en los últimos doce meses, al Frente Amplio se le hace difícil (no imposible, pero muy difícil) obtener mayoría en las dos cámaras legislativas. Tanto al Partido Nacional como al Partido Colorado una mayoría propia les es absolutamente imposible. Entonces viene el tema de la mayoría parlamentaria.

Este tema no estaba en el debate público hasta el día siguiente al 26 de octubre de 2009. Este analista escribió largamente en solitario y sin éxito que lo que importaba no era si alguien ganaba en primera vuelta o en segunda vuelta, sino si había o no mayoría parlamentaria. Recién cuando se dio el fenómeno de un Frente Amplio con mayoría parlamentaria pero derivado al balotaje, se descubrió por parte de analistas y actores la importancia de esa mayoría absoluta. Y comenzó a hablarse de corrido de ello.

Uruguay como se sabe es un régimen semiparlamentario con un Poder Ejecutivo en última instancia colegiado. La cabeza del Ejecutivo lo es el Consejo de Ministros, presidido por el presidente de la República e integrado además por los trece ministros, los cuales requieren apoyo parlamentario. Por la praxis política uruguaya el apoyo no es explícito y a priori, no existe la moción de confianza; en cambio, existe el voto de desconfianza y el voto de censura, que terminan en la caída inexorable del ministro o del Consejo de Ministro desaprobado o censurado e inclusive en la disolución de las cámaras y la realización de elecciones complementarias. Son institutos típicamente parlamentaristas. Por tanto, primer apunte: para gobernar se necesita mayoría parlamentaria.

Además, va de suyo, como ocurre también en los regímenes presidenciales puros, que se requiere mayoría legislativa, es decir, el número suficiente de votos en cada una de las cámaras para aprobar las leyes y más aún la ley por excelencia que lo es el Presupuesto Nacional (y las sucesivas rendiciones de cuenta). Como ocurre en estos, con habilidad se puede gobernar sin mayoría legislativa, ya que es posible construirla vez por vez, ley por ley. Ya sea mediante acuerdo en torno a un texto legislativo, ya sea mediante una acuerdo de un paquete de leyes con los correspondientes quid pro quo, ya mediante el convencimiento, la apelación patriótica, el lobby, la amenaza, el otorgamiento de cargos o favores. De todo hay en la viña del señor como catálogo de praxis para obtener los votos para aprobar una ley, y los Estados Unidos de América permiten elaborar no un manual sino una enciclopedia de métodos y procedimientos de cómo lograr esos votos en cada cámara. Aún así, una cosa es buscar apoyos ley por ley en países con partidos débiles, donde cada legislador es elegido por sí mismo, por su propio esfuerzo en su propio distrito; otra cosa cuando los legisladores pertenecen a fracciones y a partidos, y la actitud díscola puede cerrarle puertas hacia el futuro y comprometer su carrera política

Lo más complicado es el tema de la mayoría parlamentaria. Hay en principio dos grandes caminos: gobernar en mayoría o gobernar en minoría. Para gobernar en mayoría se requiere pactar con alguien para lograr al menos 50 diputados y 16 votos en el Senado que respalden un gobierno, un Consejo de Ministros. Ese es el camino más sólido. El camino más riesgoso pero posible es gobernar en minoría (como lo hicieron un periodo cada uno Aznar del PP y Rodríguez Zapatero del PSOE, en España). Quiere decir no contar con mayoría absoluta pero no tener enfrente una mayoría hostil. Lo que se necesita es tener una mayoría relativa, producto del pacto con algún sector político o algún puñado de parlamentarios, que sin apoyar al gobierno no estén dispuestos a votar mociones de desaprobación o de censura. Es decir, llegar al dibujo de un Parlamento compuesto por un lado por una mayoría relativa (con menos de 50 diputados o menos de 16 votos en el Senado, y en todo caso menos de 66 legisladores en la Asamblea General), por otro por una minoría opositora frontal (con menos cantidad de votos que la mayoría relativa) y en tercer lugar por un segmento de zona neutral, de no gobierno ni oposición, que le de el margen de maniobra para sortear las desaprobaciones y las censuras.

En caso de construirse una mayoría parlamentaria, en principio hay tres grandes caminos: una coalición plena, una coalición desigual o una coparticipación gubernativa. Una coparticipación gubernativa es aquélla en que hay una clara división de roles entre el partido o sectores responsables plenos del gobierno y partidos o sectores aliados al gobierno. Claramente se dibuja un centro y una periferia. La distribución de responsabilidades es desigual, pero también es desproporcionada en relación a las bancas parlamentarias la asignación cuantitativa de carteras. No hay paridad entre los socios y no hay responsabilidad igualitaria. Inclusive los ministros que representan al socio periférico normalmente no son figuras de primera línea.

Tampoco se discuten los nombres, no hay una decisión conjunta, sino una decisión de parte de cada sector y una aprobación del presidente, o de los demás, y eventualmente algún veto. Así funcionó la coparticipación gubernativa en el primer gobierno de Sanguinetti y en de Lacalle. La coalición desigual es parecida a la coparticipación gubernativa, pero el compromiso del partido o sector coaligante es mayor; hay una corresponsabilidad de gestión., Así fue en el segundo gobierno de Sanguinetti y en el de Batlle.

Lo opuesto es la coalición plena. Implica que los socios que se van a coaligar comiencen a discutir la conformación de gobierno desde cero y requiere al menos: a) que todos los coaligantes participen en carteras importantes y no haya un centro y una periferia dentro del gobierno; b) que sin perjuicio de repartirse responsabilidades y carteras, todos los nombres sea producto del acuerdo de todos, una decisión compartida. c) que haya proporcionalidad entre la distribución de carteras y el apoyo cuantitativo en bancas parlamentarias. En definitiva, podrá haber socios mayores o menores, pero no hay socios propietarios del gobierno y socios periféricos de apoyo al gobierno. No funcionó nunca en Uruguay

Planteadas así las cosas, hay un dato significativo. Tabaré Vázquez ha señalado el nombre de dos ministros (Astori en Economía y Bonomi en Interior). Hay además varios designados aunque no anunciados, como los casos de Desarrollo Social, Industria Minería y Energía, Transporte y Obras Públicas, Salud Pública. Por su parte, Luis Lacalle Pou anunció el nombre de la ministro de Economía y de da por descontado (no anunciado) el titular de Industria. Pedro Bordaberry no ha anunciado nada y por tanto deja todo abierto. Queda claro, entonces, que de obtener la Presidencia de la República tanto Vázquez como Lacalle Pou, en ninguno de los casos habrá coalición plena. Podrá irse por el camino de la coalición desigual (si hay socios para ello), para la coparticipación gubernativa o para el gobierno en minoría.

Los gobiernos de Sanguinetti (el primero) y de Lacalle demostraron que la coincidencia gubernativa genera debilidades. Y el gobierno de Batlle demuestra también la fragilidad de la coalición desigual (aunque en medio estuvo el impacto de la formidable crisis de 2002), que en la segunda mitad del periodo derivó en una coincidencia gubernativa o en una apoyatura parlamentario-legislativa. Solo el segundo gobierno de Sanguinetti es ejemplo de una coalición desigual sólida y duradera.

Los anuncios tanto de Vázquez como de Lacalle Pou no han sido precedidos de explícitas definiciones de la modalidad de gobierno. Quizás Vázquez no lo hace porque apuesta a generar la imagen de que a la postre obtendrá mayoría parlamentaria. Lacalle Pou sin duda diseña una modalidad de gobierno sin explicitarla; o quizás la da por sentada sin necesidad de análisis previo. Lo claro e inequívoco es que Uruguay posterga la posibilidad de sólidas y duraderas coaliciones plenas de gobierno.