Democracia directa en Uruguay

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

El centenario proceso de introducción de los plebiscitos y referendos.

Uruguay es uno de los países que introduce tempranamente los institutos de democracia directa². Lo dispone en 1912³ y lo aplica en 1917 (noviembre 28). El objetivo es construir instituciones modernas que enterrasen definitivamente la confrontación armada y estableciesen el dirimir el disenso político mediante el voto. Para ello, crear un nuevo marco constitucional mediante un amplio acuerdo político con gran respaldo popular, previo funcionamiento de una Convención Nacional Constituyente (la segunda).

Sin embargo, pese a que se origina en un acto de democracia directa, la Constitución de 1918 no mantiene ese instituto. La democracia directa volverá en 1934 de la mano de la reforma constitucional impulsada por los colorados Gabriel Terra y Pedro Manini Ríos y el blanco Luis Alberto de Herrera (Constitución de 1934). Allí queda consagrado, hasta hoy, que la Carta Magna solo es modificable o sustituible por decisión plebiscitaria. En 1934 se posibilitaba que una Ley Constitucional -aprobada por dos tercios de cada cámara- entrase a regir de inmediato hasta las siguientes elecciones nacionales, en que su suerte se jugase en un plebiscito de ratificación. Pero en la reforma de 1942 esta intervención a posteriori del Cuerpo Electoral se eliminó, y todas las reformas deben ser plenamente aprobadas o ratificadas por la ciudadanía.

En materia legislativa se introduce el referéndum abrogatorio en la misma Constitución de 1934, pero limitado al campo de gobierno departamental y no nacional. En realidad funcionó una sola vez, el 22 de julio de 1951, contra una normativa del gobierno departamental de Montevideo que aumentó el precio del boleto en dos centésimos de peso. La moneda de esos dos centésimos era conocida como “vintén”, por lo que ese referéndum pasó a la historia con el nombre de “Plebiscito del Vintén”

Pero el paso más significativo se dio en la Constitución de 1967, en que se introduce el referéndum contra las leyes nacionales, mediante iniciativa de la cuarta parte del Cuerpo Electoral. El promotor de la introducción del referéndum legislativo abrogatorio de carácter nacional fue el Partido Colorado, o para ser más exacto, fueron los sectores reformistas del Partido Colorado encabezados por Oscar Gestido (Unión Colorada y Batllista), Jorge Batlle Ibáñez (Unidad y Reforma, 15) y Zelmar Michelini (Movimiento Por el Gobierno del Pueblo, 99). En la dirigencia impulsora aparecen los nombres de Jorge Pacheco Areco y Julio Ma. Sanguinetti.

Los colorados reformistas acuerdan con una parte del Partido Nacional encabezados por Alberto Gallinal Heber, Washington Beltrán y Alberto Heber Usher, en cuya dirigencia aparecen los nombres de Carlos Julio Pereyra, Wilson Ferreira Aldunate y Mario Heber. De ese acuerdo surge un proyecto que se vota en hojas color naranja y deviene en la actual Constitución de 1967 (la “reforma naranja” como se la conoció) En este texto de acuerdo se conserva la iniciativa colorada de introducción del referéndum abrogatorio contra las leyes nacionales.

El recurso de referéndum nacional se estrena el 16 de abril de 1989, en que se somete a decisión popular la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (que es ratificada) y su último capítulo actual ocurrirá probablemente en marzo de 2022, ocasión en que se vote el mantenimiento o abrogación de la denominada Ley de Urgente Consideración (LUC).

En total el recurso de referéndum se ha validado en cinco ocasiones. En uno el resultado fue la ratificación de la ley, la de Caducidad, en 1989. Y en tres el resultado fue la abrogación de la ley, de los cuales dos por votación afirmativa a la abrogación: diciembre 13 de 1992, Ley de Empresas Públicas, y diciembre 7 de 2003, Ley de Asociación de Ancap. El otro resultado negativo fue la derrota de la ley por lo que en fútbol se denomina walkover (retiro de la cancha); alcanzadas las firmas contra una ley con privatizaciones y desmonopolizaciones en Antel, la mayoría gobernante (Partido Colorado y Partido Nacional) la derogó para evitar su segura derrota en el acto electoral.

Es interesante cómo surge por vía de los hechos una especie de referéndum aprobatorio de normas. A partir de 1989 se comenzó a emplear la iniciativa ciudadana en materia constitucional para aprobar normas que normalmente se consideran de nivel legislativo. Así es que en ese año se estableció la indexación de las pasividades; en 1994, la prohibición de modificar normas jubilatorias y pensionarias en las leyes presupuestales; en 2004, la estatización del agua. Y lo que a partir de entonces se puede considerar el referéndum normativo aprobatorio, se intentó sin éxito en anular la Ley de Caducidad, fijar una base presupuestal para la educación pública, bajar la edad de imputabilidad penal, eliminar la prohibición de allanamientos nocturnos en los hogares, establecer el voto por correo desde el exterior y otras materias.

Como dato original en materia de democracia directa, cabe citar un plebiscito no vinculante, de carácter consultivo, que se realiza en la localidad de Cerro Chato el 3 de julio de 1927. Esa localidad tiene la originalidad de situarse en la confluencia de tres departamentos: Florida, Durazno y Treinta y Tres. El tema en consideración era unificar su jurisdicción administrativa y arreglar los límites departamentales para comprender la localidad en un solo departamento. Para ello se resolvió auscultar a la población local para que expresase su preferencia. No tuvo efecto alguno, porque los partidarios de pertenecer a Treinta y Tres se abstuvieron, dado que los floridenses acordaron apoyar la opción Durazno, que logró la casi totalidad de los votos. Por lo que la división de Cerro Chato continúa incambiada hasta hoy. Un detalle significativo es que fue la primera vez que votó la mujer en Uruguay. Esa primera mujer votante en Uruguay lo fue Rita Ribero, oriunda de Brasil, de 90 años de edad.

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1 Profesor Titular Grado 5 de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República

2 Referido a la época contemporánea

3 Ley de Reforma Constitucional N° 4.257, de 28 de agosto de 1912.