De ley de urgencia y coalición

Oscar A. Bottinelli

El Observador

La contradicción entre una sólida mayoría y la declaratoria de urgencia

El 5 de noviembre del año pasado se firmó un acuerdo entre el Partido Nacional, Partido Colorado, Cabildo Abierto, Partido de la Gente y Partido Independiente, denominado “Compromiso por el País”. En el mismo, los firmantes aseveran “nos hemos puesto de acuerdo en un conjunto de rumbos estratégicos que aseguren una acción de gobierno sólida y coherente”, delinean 13 líneas estratégicas y finalizan con: “Lo que queda expresado aquí son los grandes rumbos estratégicos que darán un marco claro y coherente al nuevo gobierno de coalición. Éste es nuestro compromiso. Aquí están nuestras certezas, seremos un gobierno fundado en la confianza recíproca y en la cooperación”. Se resalta asimismo: “Los legisladores electos por nuestras listas acumulan 56 bancas en la Cámara de Representantes (sobre un total de 99) y 17 bancas en el Senado (sobre un total de 30)”; cabe añadir una 18a. banca en el Senado al inorporarse la vicepresidente de la República. Cada uno de los cinco firmantes, que estamparon la firma por separado, sin foto, llamaron por separado a votar la fórmula Lacalle Pou-Argimón.

El 22 de febrero el presidente electo entrega un anteproyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC), redactado por el anunciado prosecretario de la Presidencia Dr. Rodrigo Ferrés. Este proyecto, aunque invoca estar basado en el Compromiso por el País, en realidad está basado en el programa o plan de gobierno del Partido Nacional y contempla líneas que expresamente fueron eliminadas del Compromiso por el País (lo cual son dos temas de análisis en sí mismo: uno es lo que se presentó a la ciudadanía hacia el 24 de noviembre y otro la técnica de negociación del futuro presidente) Pero hay dos cosas muy relevantes: la calidad de urgente consideración que se otorgaría al proyecto de ley propiamente dicho y la extensión y diversidad del mismo, del proyecto (que da para otro análisis)

Las llamadas “leyes de urgencia” surgen en la Constitución de 1967 con la idea de dotar al Poder Ejecutivo de un mecanismo para legislar en forma urgente, sin las a veces frecuentes dilaciones parlamentarias. Los distintos redactores de la reforma, de diferentes orígenes políticos inicialmente trabajando por separado, van a buscar fuentes externas. La primera via que surge es la delegación de funciones legislativas del Poder Legislativo al Gobierno (constituciones alemana de Weimar, italiana de 1948), pero el modelo que se toma es la Constitución francesa de 1958, especialmente sus artículos 37, 38 y 47, es decir, las “ordonnances”. Pero se prefiere invertir el procedimiento, ya que se consideró que la delegación de competencias hubiese generado mucha resistencia y dificultado la aprobación de la reforma. Por lo que se optó por un mecanismo de legislar con plazo y en caso de no pronunciamiento, aprobación tácita. En realidad, si se va más atrás, los mecanismos de delegar competencias parlamentarias en el Ejecutivo aparecen en la antigua República Romana.

Ya las constituciones anteriores habían creado la figura del “silencio parlamentario”, es decir, el establecimiento de plazos para el procedimiento parlamentario y una definición tácita ante el no pronunciamiento. Ese procedimiento acotado en el tiempo se centró en las leyes presupuestales y el silencio parlamentario se tomó como rechazo. Al crear el mecanismo de ley de urgente consideración se invirtió las consecuencias del silencio parlamentario, traduciéndose en aprobación tácita (y no en rechazo tácito, como en las leyes presupuestales)

Juristas como Hans Kelsen o Hugo Preuss (autores en 1919 de las constituciones de Austria y Alemania), o teóricos constitucionalistas como los que inspiraron las constituciones italiana o francesa, todos ellos son contestes en señalar que los procedimientos legislativos extraordinarios, sustitutivos de los procedimientos ordinarios, requieren de la existencia de una real urgencia en la legislación y fundamentalmente un contexto político en que el gobierno o ejecutivo no cuente con una clara mayoría legislativa activa, o tenga riesgos de filibusterismo parlamentario, o pueda ser víctima de la desidia o indolencia de los legisladores. De por sí, este tipo de mecanismos, ya fuere la delegación legislativa como la ley de urgencia, no son antidemocráticos, pero revelan de por sí, más allá del tiempo y del lugar, una disminución de la calidad institucional, o con mayor precisión, una degradación de la poliarquía.

Los plazos establecidos por la Carta Magna uruguaya para el tratamiento de una ley de urgente consideración, son lo suficientemente extensos como para considerar que cualquier mayoría puede sortear toda forma de filibusterismo: son 45 días en cada Cámara, los 15 finales en sesión permanente. Por tanto, los únicos riesgos son o que no se pueda hacer funcionar una mayoría legislativa o no exista una mayoría legislativa clara.

La historia reciente demuestra que cuando hay una sólida mayoría legislativa y una verdadera urgencia, una ley puede ser aprobada en ambas cámaras entre un sábado y un domingo, como ocurriera con la Ley 17.523, de 4 de agosto de 2002, de Fortalecimiento del Sistema Bancario, que permitió reabrir los bancos luego de casi una semana, en una de las peores crisis financieras y sociales del país. El proyecto se presentó el sábado 3 de mañana y fue promulgado -luego de aprobado por ambas cámaras- el domingo 4 de noche. No hubo ley de urgente consideración; hubo mayoría legislativa sólida, urgencia verdadera y consideración en forma urgente por decisión política de los propios legisladores.

Resulta contradictorio que por un lado se exhiba la solidez de una mayoría legislativa holgada en ambas cámaras, con un exceso de 6 diputados y 2 senadores por sobre la mayoría absoluta, y por otro lado se recurra al mecanismo de urgente consideración. No solo es una señal de disminución de la calidad institucional, sino también otra señal de falta de firmeza de la coalición legislativa y parlamentaria que soportará al nuevo gobierno.