Entre democracia directa y consultas. De plebiscitos, referendos y encuestas

Oscar A. Bottinelli – Diálogo con Fernando Vilar

Radiocero y Radio Monte Carlo

OAB: El presidente Mujica lanzó la idea de someter a referéndum consultivo la autorización del proyecto minero Aratirí, que en su conjunto supone una mina a cielo abierto para la extracción de hierro, un ducto o fenomenal caño para el transporte del hierro desde la mina al puerto (se le llama “mineroducto”) y la construcción de un puerto en las cercanías de La Paloma, Rocha. Esto permite varios ángulos de análisis

FV: ¿Y cuáles son esos ángulos de análisis? ¿Cuál vas a tomar?

OAB: Son esencialmente dos: uno de ellos es el del proyecto en sí mismo, si está bien o mal la mina, el mineroducto o el puerto. El otro ángulo –que es el vamos a tomar - tiene que ver con los plebiscitos, los referendos y las consultas.

Para empezar, Uruguay es en principio una democracia representativa, como la mayoría de las democracias del mundo. ¿Qué quiere decir esto? Que la soberanía radica en el pueblo y éste delega el ejercicio de la soberanía, el dictado de las leyes, la gestión del gobierno, a un conjunto de representantes, los cuales son escogidos mediante un procedimiento llamado elecciones. Así es que a nivel nacional el pueblo es representado por diputados, senadores y el presidente de la República.

Pero Uruguay, como Suiza o Italia, mezcla la democracia representativa con algunas herramientas de democracia directa, es decir, donde el pueblo en forma directa y sin intermediarios toma las decisiones.

FV: ¿Cuáles son estas herramientas en el país?

OAB: Son dos: los plebiscitos constitucionales de aprobación de normas de jerarquía constitucional, la aprobación de reformas constitucionales, y la otra herramienta es el referéndum (castellanizado como referendo) contra las leyes. Es decir, referendos para cuestionar y derribar leyes ya aprobadas, que son las leyes nacionales, llamadas leyes, y las leyes departamentales que llevan el nombre de “decretos de las juntas departamentales”, pero que en sustancia son leyes. Esto es lo que existe.

Lo que no existe es el referendo aprobatorio de leyes. Repetimos, hay un plebiscito para aprobar normas constitucionales o reformas constitucionales, pero no hay referendos o plebiscitos para aprobar leyes. Si esto está bien o mal, si deberían o no existir los referendos aprobatorios de leyes, es una discusión política e ideológica, no es una discusión técnica. Lo que no cabe duda es que si alguien quiere crear el referéndum aprobatorio de leyes, debe hacerlo a través de una reforma constitucional. No puede haber referendos aprobatorios por ley ni mucho menos por decisión del gobierno o de la Corte Electoral.

Lo que tienen en común todos estos instrumentos es su carácter de vinculantes. ¿Qué quiere decir? Quiere decir que lo que se resuelva en los mismos, en esos actos electorales, producen un resultado de obligatorio cumplimiento. Una vez decidido un tema en un plebiscito o en un referéndum, eso se cumple y no hay nadie que pueda decir “vamos a ver...”  Además, en Uruguay, los plebiscitos y referendos, como las elecciones, son de concurrencia obligatoria, es decir, de “voto obligatorio”

FV: Pero el presidente habla de referendum consultivo …

OAB: Sí ¿Qué es esto de referéndum consultivo? Parecería, porque no ha desarrollado la idea, que sería un acto votacional, una votación. No queda claro si está pensando en concurrencia voluntaria o concurrencia obligatoria. Tampoco queda claro si sería vinculante o no vinculante. Es decir, si lo que surja en el referéndum es de cumplimiento compulsivo por los gobernantes, o es una simple orientación para que los gobernantes sepan qué piensa la gente para luego decidir. La palabra consulta sugiere oír una opinión, un consejo, para luego seguirlo o no. Pero la confusión existe porque cuando se habla de una elección, un plebiscito o un referendo habitualmente se les llama "consulta popular", y esas consultas no son meros consejos, sino decisiones obligatorias tomadas por la ciudadanía. Entonces, ¿Se le pide a la gente que decida o que emita un consejo?

FV: Entonces ¿qué tenemos?

OAB: Parece que se trataría de un referéndum para pronunciarse sobre un tema, que tampoco es una ley, sino un paso previo para emitir un decreto o una resolución autorizando o negando los proyectos mineros. Esto es algo muy extraño en el país.

Si se piensa en algo vinculante –en una decisión popular- no está previsto en la Constitución y no se puede crear por ley. Si se piensa en la otra alternativa, que sea un referéndum consultivo, habría que explorar mucho para saber si este tipo de consultas se puede crear por ley. Y en caso de que pueda hacerse, si puede declararse obligatoria su concurrencia. Lo primero, si se puede crear, requiere estudios más profundos. En cambio, si se puede declarar el voto obligatorio parece que es imposible. Entonces, sin reforma constitucional como mucho se puede tener un acto votacional meramente consultivo, a título de consejo, que no obliga al gobierno y en que votan los que quieran ir a votar, pero cuya concurrencia no es obligatoria.

FV: Entonces ¿en qué queda esta consulta popular?

OAB: Nos encontramos con que la iniciativa popular apuntaría a realizar un acto votacional, de concurrencia voluntaria, cuya decisión es un simple consejo a los gobernantes, acto electoral que supone una campaña electoral de al menos dos meses -con argumentos a favor y en contra de los proyectos- a un costo de varios millones de dólares.

Bien, conviene detenerse e insistir si la concurrencia es obligatoria o voluntaria. Si el voto es voluntario votaría seguramente menos de la mitad del padrón, con lo cual lo que se obtendría es la opinión de la parte de los uruguayos que fuese a votar, pero no se tiene la opinión de los que se quedaran en casa. De donde, el resultado no arroja demasiada luz sobre lo que opinan los uruguayos. Salvo que lo que importe es la opinión de los uruguayos activos o militantes, y no de todos. Pero entonces no se consultoría a todo el pueblo sino a la parte más militante de ese pueblo, más activista.

Pero si fuera obligatoria  la concurrencia, pero no obliga al gobierno a decidir en un sentido u otro, sino que es un consejo de la gente ¿es necesario ese gasto millonario?

FV: ¿ No puede saber la opinión de la gente por otro lado? ¿Hay que hacer todo un acto electoral para conocer la opinión de la gente para luego orientarse?

OAB: Por supuesto que sí. Lo presentamos todos los meses y varias veces por mes, nosotros y otros colegas. La opinión de la gente se recoge mediante encuestas de opinión pública. A un costo ínfimo en relación a organizar una votación nacional, el gobierno puede encargar una encuesta de la mejor calidad, del mayor afinamiento, con la metodología más costosa, puede encargar una encuesta a cada una de las tres principales empresas de opinión pública del Uruguay, y como mucho ese resultado podrá diferir un 1% o 2% de un resultado de una votación de todos los ciudadanos sin excepción con concurrencia obligatoria. Nada más.

Basta recordar que en octubre de 2009 en las elecciones nacionales y en el noviembre siguiente en el balotaje, las tres principales empresas tuvieron una diferencia con el resultado total que llegó como mucho al 1%. Es un procedimiento mucho más rápido que una votación con efectos meramente consultivos. Le ahorraría al país una campaña electoral y varios millones de dólares.

La iniciativa presidencial tiene sentido –si fuese constitucional- en el caso de que se traslade la decisión de forma obligatoria a un referéndum. Que concurran obligatoriamente todos los ciudadanos y que ese resultado sea definitivo y el gobierno no pueda eludirlo, ni cambiarlo, ni corregirlo. Entonces, sí, porque no sería un referéndum consultivo, sino un referéndum decisorio, donde la decisión se traslada desde el gobierno a la ciudadanía. Pero solo en ese caso tendría sentido.