Presidencialismo y parlamentarismo

Oscar A. Bottinelli

El Observador

De la mano de algunos dirigentes frenteamplistas ha reaparecido el debate sobre la reforma del sistema de gobierno, en principio entre presidencialismo y parlamentarismo [...] La constitución uruguaya formal posibilita que la constitución sustantiva derive hacia un presidencialismo moderado o hacia un parlamentarismo moderado. [...] Lo que el texto de 1967 retomó de los textos anteriores de 1934 y 1942 es la institución del Consejo de Ministros como la máxima autoridad del Poder Ejecutivo y la exigencia de que el presidente de la República designe como ministros a personas que cuenten con apoyo parlamentario. [...] la teleología constitucional es que en la designación debe tenerse presente la permanencia en el cargo.

De la mano de algunos dirigentes frenteamplistas ha reaparecido el debate sobre la reforma del sistema de gobierno, en principio entre presidencialismo y parlamentarismo¹. El sistema uruguayo a partir de 1934 se ubica más o menos a mitad de camino entre lo uno y lo otro. Más cerca del parlamentarismo en las Cartas Magnas de 1934 y 1942, más cerca del presidencialismo en la de 1952, en el medio en el texto de 1967. El constitucionalismo italiano distingue entre la constitución formal -la que surge de los textos- y la constitución material o sustantiva, que es la que surge de la adaptación de los textos a la praxis política constante y pacíficamente admitida. Antes de continuar conviene aclarar una posible confusión de términos, muy importante a la luz de los vaivenes en la integración del Poder Ejecutivo a lo largo del siglo XX y la paralela discusión política al respecto: el concepto de presidencialismo responde a la forma de gobierno y no a la integración de la rama ejecutiva. Un régimen presidencialista es aquél en que la conformación del Ejecutivo no depende de los apoyos del Legislativo y cuya característica más relevante es una casi perfecta separación de poderes. Ese ejecutivo –ya sea presidencial o parlamentario- puede integrarse de manera unipersonal o de manera pluripersonal; lo que en la jerga uruguaya generó la dicotomía entre presidencialismo (entendido como ejecutivo unipersonal) y colegiado (entendido como ejecutivo pluripersonal).

A mayor abundamiento y en el uso del término presidencialismo como categoría del sistema de gobierno, desde 1918 Uruguay ha tenido: presidencialismo con ejecutivo mitad unipersonal y mitad pluripersonal (el llamado Poder Ejecutivo bicéfalo, C. de 1918)), cuasi presidencialismo con ejecutivo pluripersonal (C. de 1952), parlamentarismo atenuado con ejecutivo pluripersonal (C. de 1934 y 1942) y semipresidencialismo con ejecutivo pluripersonal, en la actualidad. Cabe referir una vez más, que el Poder Ejecutivo uruguayo no es unipersonal (como en casi todos los países de corte presidencial) sino pluripersonal: su órgano supremo es el Consejo de Ministros, al presente con 14 miembros casi en plena igualdad (el único desnivel del presidente es el doble voto en caso de empate). Hasta aquí lo formal.

La constitución uruguaya formal posibilita que la constitución sustantiva derive hacia un presidencialismo moderado o hacia un parlamentarismo moderado. La reforma de 1997 marcó una impronta de mayor presidencialismo, no tanto en lo formal como en lo simbólico. En lo formal realizó escasas modificaciones al sistema de gobierno, pero tendientes a robustecer el papel del Poder Ejecutivo. En lo simbólico fortaleció la figura del presidente de la República, al establecer un mecanismo de elección a tres vueltas, verdadero sistema eliminatorio (cuartos de final, semifinal y final o balotaje) en que prevalece la elección presidencial sobre todas las demás. Y esto sin duda condiciona la praxis.

Desde la restauración institucional se observó un creciente peso de la figura presidencial, pero el cambio sustancial ocurre con el acceso al Frente Amplio. Contra la definición de algunos dirigentes, que ven al partido de izquierda como proclive al parlamentarismo, el gobierno de Tabaré Vázquez acentuó los rasgos presidencialistas y el gobierno de José Mujica Cordano ha llevado el poder presidencial al máximo conocido en estas casi tres décadas. Si se deja de lado el periodo de Jorge Pacheco Areco (1967-1972) y el constitucional de Juan Ma. Bordaberry (1972-73) -periodos en que se gobernó en el borde mismo o a veces por fuera del borde estricto de la Constitución- la actual administración es la que ha llevado la praxis al mayor nivel de presidencialismo desde 1938, es decir, desde que Gabriel Terra abandonó la primera magistratura y la asumió Alfredo Baldomir.

La constitución de 1934 que abrió el camino a este parlamentarismo atenuado (camino continuado en el texto de 1942) no separó las funciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno. Con ello quitó uno de los mecanismos que otorgan gran flexibilidad al parlamentarismo, como lo es el cambio en la titularidad de la jefatura de gobierno al compás de los cambios en las mayorías parlamentarias. Introdujo sí el instituto de la censura parlamentaria a un ministro o al Consejo de Ministros y dejó en manos del jefe de Estado la defensa del gabinete mediante la disolución de las cámaras y el llamado a elecciones parlamentarias complementarias. En una línea parlamentarista fuerte, estableció la caída del presidente de la República en caso de un resultado adverso en esas elecciones anticipadas (en realidad, si producto de esa elección, las nuevas cámaras mantienen el voto de censura). La constitución de 1967 no fue por ese camino, mantuvo la estabilidad del presidente de la República, con lo que dejó sin salida a la reiteración de censura parlamentaria al gabinete. En ese sentido, la última Carta Magna fue en una dirección algo desparlamentarizadora.

Lo que el texto de 1967 retomó de los textos anteriores de 1934 y 1942 es la institución del Consejo de Ministros como la máxima autoridad del Poder Ejecutivo y la exigencia de que el presidente de la República designe como ministros a personas que cuenten con apoyo parlamentario. Y agregó un objetivo nuevo: estableció que “El Presidente de la República adjudicará los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo”. Contra lo que es una muletilla de muchos políticos y periodistas, de que los ministros son fusibles dispuestos a saltar al menor cortocircuito, la teleología constitucional es que en la designación debe tenerse presente la permanencia en el cargo. Un presidente que adjudique los ministerios sin tener en cuenta esto, vulnera explícitamente el sentido de la norma constitucional. Hasta aquí los elementos formales y sustantivos de parlamentarización. Queda por verse los elementos formales y de praxis en sentido contrario.

1 Primera nota de una serie