Diplomacia, continuidad y consenso

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Uruguay es un país en que por su tamaño demográfico y económico, por su fuerza económica y militar, por el entorno donde está ubicado, la política internacional y la inserción en el mundo son dos temas clave, interrelacionados, en que se juega y mucho la suerte nacional. [...] El país carece de un debate profundo en materia de política internacional y de inserción internacional. Hay mucha polémica sobre aspectos puntuales de la política exterior, pero no sobre las líneas sustantivas.

Uruguay es un país en que por su tamaño demográfico y económico, por su fuerza económica y militar, por el entorno donde está ubicado, la política internacional y la inserción en el mundo son dos temas clave, interrelacionados, en que se juega y mucho la suerte nacional. El manejo exterior es importante para todos los países, pero mucho menos para los países grandes o para los países poderosos. Quizás por eso en éstos se habla poco de la política exterior y en aquéllos pequeños, como Uruguay, es uno de los temas cotidianos de discusión pública, tanto de elites como popular, de titulares periodísticos. Antes de seguir para que no haya engaños: las relaciones entre los países miembros de la Unión Europea y los de la Unión Monetaria Europea (la Eurozona) no son relaciones internacionales en el sentido clásico dado a este término, sino relaciones en estados que tienen entre sí una cierta forma de confederación, que están a mitad de camino entre ser estados federados de un estado federal y ser estados independientes; por tanto, la discusión popular, de elites, los titulares periodísticos en la prensa europea sobre las relaciones política, sociales, económicas y monetarias con otros países de alguna de esas uniones, estrictamente no son discusiones de política internacional.

Un país pequeño puede tener política de gobierno o política de Estado. Cuando se habla de políticas de Estado en general se refiere a dos conceptos, no contradictorios y complementables. Uno es políticas de continuidad, es decir, políticas que se sostienen en el largo tiempo, que se fundamentan en los mismos principios y corresponden a los mismos objetivos centrales. Otro son políticas de consenso, es decir, que en determinado momento o determinado periodo hay un consenso nacional en llevar a delante determinadas políticas. Una política de continuidad puede serlo si hay un apoyo mayoritario constante, aunque no necesariamente requiera de un consenso pleno. Una política de consenso puede concluirse con el cumplimiento de los objetivos trazados o terminarse por el agotamiento de las posibilidades de consenso. Una política realmente estable y al reparo de contingencias, es cuando la política de continuidad está además sostenida en un consenso pleno.

En general se sostiene, como concepción analítica, como visión del juego del ajedrez internacional, que los países pequeños o débiles tienen a potenciar su tamaño o su fuerza cuando aplican políticas de Estado en sentido pleno, es decir, políticas de continuidad, previsibles, con principios claros y perceptibles por los demás, y esas políticas están sostenidas por un pleno consenso interior, consenso que además aparezca visible para los demás.

Pero una política de Estado es más fácil ser sostenida por gobiernos que se mueven en el eje del centro político, se puede decir que desde un centro algo corrido a la derecha a un centro algo corrido a la izquierda. A la inversa, es más difícil para gobiernos o para gobernantes con fuerte carga ideológica atenerse plenamente a políticas de Estado. La política de Estado no significa que todos y cada uno de los pasos obtengan consenso ni plena continuidad, sino que hay principios básicos, consensos sustantivos e impronta particular del gobierno en la aplicación práctica, en el desarrollo tácito. La carga ideológica puede llevar a mantener un importante espectro de políticas de Estado y romper la misma –ya fuere la continuidad, ya fuere el consenso- en espectros de menor densidad. O puede significar que las políticas de continuidad y consenso abarquen una capa muy delgada, mientras que las políticas de impronta propia sean las que dominen el panorama.

El análisis de los seis gobiernos habidos desde la restauración institucional, permiten ver tres situaciones: Una es de un consenso básicamente pleno, que se observan en las dos administraciones Sanguinetti y en la segunda parte de la administración Vázquez. En segundo término un espectro amplio de políticas de continuidad y de consenso, con una banda significativa de políticas de impronta propia, ideológica, que se observa en las administraciones Lacalle, Batlle Ibáñez y la primera etapa de la administración Vázquez. En tercer término se observa la existencia de un débil espectro de política de Estado y un amplio espectro de política de impronta propia, con fuerte carga ideológica, en el actual gobierno. Como las cosas no son lineales, puede decirse que este gobierno se deslizó de la política de Estado a la ausencia de política de Estado, con un eje de quiebre en torno al segundo semestre de 2011.En el segundo modelo intermedio, en los casos de las administraciones Lacalle y Batlle Ibáñez el punto central en que la política gubernamental se apartó del consenso fue Cuba. En la administración Batlle se dio además una situación peculiar, fundamentalmente con el caso de Irak, en que la política del gobierno expresada por la Cancillería y la Representación en Naciones Unidas sintonizó significativamente con el concepto de política de Estado (quizás con algún matiz discrepante de parte de la izquierda), mientras que las declaraciones presidenciales tuvieron una fuerte carga ideológica, obtuvieron el rechazo de la izquierda y rechinaron con la posición oficial expresada por el gobierno. En la primera etapa de la administración Vázquez el punto de disenso lo fue Venezuela.

El país carece de un debate profundo en materia de política internacional y de inserción internacional. Hay mucha polémica sobre aspectos puntuales de la política exterior, pero no sobre las líneas sustantivas. Falta un debate sobre la importancia de la región, la estrategia a seguir con la región y la definición de qué es la región. Falta debatir las relaciones con Europa. La definición en materia de integridad territorial de los Estados, sobre reclamos de soberanía y sobre autodeterminación de los pueblos, en que se ha entrado en una serie de contradicciones sustantivas. La vigencia del principio de neutralidad y no involucramiento en conflicto y la vigencia del principio de la paz, y de la solución pacífica de controversias.