Complejidades en política exterior

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Complica mucho el análisis la actual parcelación del poder a nivel del Ejecutivo, lo que vulgarmente se denomina el juego de chacras. Cada sector político lleva adelante la política de su área o de su Ministerio, en lo posible con la mayor prescindencia de los demás sectores, o cada ministro lleva adelante su énfasis particular, con ajenidad a políticas relacionadas de otros ministerios.

La política exterior desde el ángulo del debate nacional se mueve en dos planos bien diferentes¹: el de las áreas en que es un tema vivo para la opinión pública o en el que es un tema tan especializado que ni siquiera es manejado por la gran mayoría de los elencos políticos; más aún, muchos líderes de primera fila tienen panoramas muy borrosos sobre algunos temas sensibles que se debaten en el mundo. A la opinión pública llegan cuatro tipos de temas de política exterior: Uno, los ligados a la región, o más exactamente a los vecinos y con más fuerza respecto a Argentina, porque allí se juegan cosas tangibles para los propios uruguayos, desde la facilidad de viajar o recibir viajeros, exportaciones e importaciones, contrabando de ida y contrabando de vuelta, y otros muy ruidosos de los que la gente entiende poco (ejemplo, Canal Martín García). Dos, los que tienen una connotación ideológica fuerte, generalmente en el eje clásico izquierda-derecha, como Cuba, Venezuela, las islas Malvinas, Estados Unidos y en general los diversos conflictos que afectan al Medio Oriente en el uso lato utilizado en el siglo XIX². Tres, los que cuentan en con una minoría nacional relativamente compacta e influyente en la sociedad uruguaya, o sectores de esas minorías con roles muy activos e influyentes, como los casos de la comunidad judía y armenia, pero en cierto sentido también la emergencia de la comunidad negra³  o flujos intermitentes de un segmento de la comunidad vasca. Cuatro, los que impactan del punto de vista comercial global, como es el caso de la nueva aparición en primera plana de China.

Al sistema político, además de lo que llega a la opinión pública, arriba el debate sobre la orientación general de la política exterior del país. Pero en general por la falta de impacto en esa opinión pública, rara vez hay un debate global sobre el tema y más bien hay debates específicos sobre los cuatro tópicos de llegada a la sociedad. A ello debe sumarse el debate no realizado si Uruguay debe tener una política de Estado⁴  o una política de gobierno. La política de Estado fue lo dominante en los últimos tiempos, pero menos de lo que el imaginario sugiere. En la actualidad hay algo muy claro: no hay política de Estado en ningún aspecto, ni en relación a la región ni en relaciones a zonas sensibles del mundo. Sin embargo, no es fácil determinar si se está en presencia de una política de gobierno en el sentido de política del oficialismo (es decir, del Frente Amplio), de una política de gobierno en el sentido de Poder Ejecutivo, una política del presidente de la República y el canciller, o una política del Canciller. Hay temas que caben en cada una de las cuatro situaciones mencionadas. Además, hay casos claros de cambio entre el gobierno anterior y el actual, y en particular entre los dos últimos años del gobierno anterior y el gobierno actual, en particular los énfasis que aparecen desde mediados de 2011.

Complica mucho el análisis la actual parcelación del poder a nivel del Ejecutivo, lo que vulgarmente se denomina el juego de chacras. Cada sector político lleva adelante la política de su área o de su Ministerio, en lo posible con la mayor prescindencia de los demás sectores, o cada ministro lleva adelante su énfasis particular, con ajenidad a políticas relacionadas de otros ministerios. Esto es particularmente significativo en el campo de la política exterior, por ser el campo donde no se juegan los temas de mayor impacto comunicacional inmediato sobre la sociedad. Se observa con particular detenimiento la dualidad en que se mueve el oficialismo, entre un apoyo público a la línea del gobierno, entendida por lo que impulsó el Ministerio respectivo, y visiones claramente contrarias expresadas en los ámbitos privados o en las discusiones al interior del Frente Amplio. A cualquier operador u observador eso desconcierta mucho, porque luego de discutir un tema largamente con elencos dirigentes de sectores del Frente Amplio, descubre que la posición oficial del Frente Amplio, apoyada por esos mismos sectores, puede resultar diferente y hasta opuesta. El chacrerío, que existe siempre en los gobiernos uruguayos, se limita o al menos se limitan sus efectos más complicados, si hay una cierta centralidad en el mando. En el gobierno Vázquez la impronta personal del presidente llevó a mucha centralidad en las decisiones finales, en un poder por encima de las chacras. En el gobierno actual, la horizontalidad de Mujica alienta el chacrerío.

En política exterior hay una primera disonancia: La política que ha tenido como protagonista al equipo económico puede considerarse globalmente como occidentalista, en particular por el relacionamiento con los organismos financieros internacionales pero además por la sintonía con los planteos globales de los países desarrollados. La política impulsada por la cancillería se alinea más en un vector que comienza por los países del Mercosur, desde allí con pivot en Venezuela toma puente al ALBA (Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América) y tras cruzar el océano se junta con posiciones afines o intereses convergentes a los de Irán. Pero no solo hay una disonancia cancillería-equipo económico, sino que hay muchas veces disonancia entre las posiciones que Uruguay exhibe en algunos ámbitos internacionales, como por ejemplo, entre el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (donde Uruguay se decantó claramente a favor de Irán y en contra de Israel) y el ámbito de las Naciones Unidas propiamente dichas, Nueva York, donde se expone una posición de relativo equilibrio en el tema israelí-palestino.

Pero además se complica con un tema de formas. No solo en el Frente Amplio no coincide mucho lo que dicen los sectores o los dirigentes en privado con lo que actúa el gobierno y apoyan esos mismos sectores o dirigentes, sino que tampoco es claro por dónde se expresan las posiciones oficiales. Porque una peculiaridad en este tema es el uso frecuente del fait accompli, que generan hechos no necesariamente en consonancia con las posiciones oficialmente declaradas.

1 La conveniencia de tratar el tema de las relaciones internacionales a raíz de los últimos sucesos, obligan a postergar para el mes de enero la continuidad del artículo del domingo pasado (diciembre 9) sobre La coparticipación y sus problemas

2 Por esa época surge la división entre Cercano Oriente (referido esencialmente a los Balcanes, Extremo Oriente (referido a lo que hoy se llama Asia Pacífico) y Medio Oriente (que comprendía más bien lo que va desde el territorio Palestino al Cáucaso Meridional, pasando por la península arábiga, la costa mediterránea de Asia, el Asia menor y Persia; más o menos por allí). Esa clasificación deja zonas indeterminadas como todo el área indostánica.

3 El autor opta por la denominación de negro y no de afrodescendiente, como en este momento se emplea con particular fuerza por parte de la comunidad negra en Brasil.

4 Ver Diplomacia, continuidad y consenso.