Las mayorías parlamentarias

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

Una censura parcial permite al presidente contraatacar en los entes [...] El Frente Amplio pierde la mayoría parlamentaria en la Cámara de Representantes, la conserva en el Senado y cuenta con una situación de empate en la Asamblea General: ni tiene mayoría ni está en minoría […] Para la oposición es una oportunidad única e inédita: en el 13° año de gobierno frenteamplista tiene la posibilidad de ser mayoría frente el oficialismo en la cámara baja y al menos conducir a un empate legislativo, ante la en principio sólida mayoría del Frente Amplio en la cámara alta.

Una censura parcial permite al presidente contraatacar en los entes

Al cierre de 2016 se abrió una nueva fase política en el país, inédita, en que el Frente Amplio pierde la mayoría parlamentaria en la Cámara de Representantes, la conserva en el Senado y cuenta con una situación de empate en la Asamblea General: ni tiene mayoría ni está en minoría, ya que cuenta con 65 legisladores (49 diputados, 15 senadores y el presidente de la Asamblea General) en un total de 130.

El tema tiene dos caras: uno es el legislativo, el otro el respaldo parlamentario a los ministros. En el plano legislativo el tema es muy obvio: en leyes que requieren mayoría absoluta del total de componentes, el oficialismo debe hacer todas las negociaciones que le permitan obtener el voto 50 en la cámara baja; en leyes que requieren mayoría de presentes, la negociación es más flexible, pues puede apuntar no necesariamente a conseguir 50 votos, sino a lograr un número de abstenciones de diputados opositores como para que la bancada oficialista supere en número a la oposición activa.

Como sea, el tema es muy complicado, porque una vez que se pierde el voto 50, se habilita al debilitamiento de la disciplina y al potenciamiento del perfilismo, es decir, a hacer primar las propias valoraciones programáticas o ideológicas por sobre las necesidades del partido en su conjunto o del gobierno en tanto tal. Por lo tanto, el oficialismo no solo debe buscar el voto 50, sino que primero debe consolidar los primeros 49 votos.

Para la oposición es una oportunidad única e inédita: en el 13° año de gobierno frenteamplista tiene la posibilidad de ser mayoría frente el oficialismo en la cámara baja y al menos conducir a un empate legislativo, ante la en principio sólida mayoría del Frente Amplio en la cámara alta. Pero así como para el oficialismo no es fácil retener los primeros 49 diputados, para la oposición es más fácil llegar al voto 48 que a la mayoria absoluta, porque los primeros 48 votos los obtiene con la dispar acumulación del Partido Nacional, Partido Colorado, Partido Independiente y Partido de la Gente. Pero de ahí a la mayoría están por un lado el frenteamplista disidente Gonzalo Mujica y por otro el diputado de la izquierda izquierda, es decir, de Unidad Popular. Más allá de las dificultades, no cabe duda que la oposición cuenta con una posibilidad de juego que no tuvo en los doce años anteriores.

El otro plano es el del respaldo parlamentario al Consejo de Ministros. Como se sabe Uruguay no es un régimen presidencial sino semiparlamentario o semipresidencial, y los ministros requieren de apoyo parlamentario. Este apoyo no es explícito -como según Justino Jiménez de Aréchaga debería ser- sino que se aplica de forma implícita: se presume mientras no opere la censura.

En cuanto a la censura, la tradición uruguaya desde que se aplican los llamados a sala en el último tercio del siglo XIX hasta el golpe de Estado consistió en sostener que la censura tan solo en una cámara provocaba la dimisión del ministro. Era una obligación ética o de lógica constitucional, aunque no de texto constitucional. Un imperativo de la constitución material aunque no de la constitución formal. Hubo una única excepción, cuando en 1963 -apenas iniciado el segundo colegiado blanco- el Senado censura a los ministros Salvador Ferrer Serra (Hacienda) y Wilson Ferreira Aldunate (Ganadería), en una censura con votos blancos (del herrero-ruralismo). A contrario de la tradición, los ministros no renunciaron Pero la tradición continuó. Se rompió definitivamente con la restauración democrática; cuando censurado en la Cámara de Representantes al ministro del Interior, el presidente Sanguinetti apeló a la Constitución formal: solo hay censura cuando es expresada por la Asamblea General. Y surgió una nueva tradición, que restringió el instituto de la censura. Ha corrido mucha agua bajo los puentes sin que se avizorara ninguna posibilidad de censura, ni de una cámara ni de la Asamblea General.

Eso ahora cambia. Y depende y mucho de la interpretación político constitucional, si se va por el camino de la vieja tradición o por lo formal. En el supuesto que el gabinete cuente con el respaldo automático de todos los legisladores que hoy adhieren al Frente Amplio, tiene asegurado fuera de toda duda el respaldo en el Senado; y también fuera de toda duda no lo tiene asegurado en la cámara de diputados. El tema es que al haber empate en la Asamblea General, el Frente Amplio carece allí de mayoría para respaldar a los ministros, pero la oposición unida, toda ella, con Gonzalo Mujica y Unidad Popular incluidos, tampoco logra mayoría para la censura. Hay un empate y el empate impide la censura, por lo que no afecta la continuidad de los ministros.

Ahora bien, más allá de lo formal, más allá de la tesis de apego a la formalidad constitucional que viene desde la restauración democrática y del abandono de lo que se puede llamar la constitución material o la tradición parlamentarista, más allá de todo ello hay un dato cierto: si un ministro es desaprobado por la cámara de diputados, queda seriamente afectado y el gobierno sufre una derrota o un debilitamiento.

Claro que en este juego el presidente de la República tiene su réplica. En la reforma de 1996 se introdujo otro instrumento de tinte parlamentarista: el presidente (no el Poder Ejecutivo, sino el presidente actuando individualmente) puede unilateralmente y sin que haya censura de la Asamblea General, declarar “que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario”. Y en tal caso quedará facultado a remover uno o varios ministros -y hete aquí lo más importante- “podrá sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados”. En otras palabras puede retrucar a la censura unilateral de una cámara con la remoción de los miembros de la oposición en los entes autónomos y servicios descentralizados. Así se ha complejizado el juego.

1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)