El por qué de los dos tercios

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

Fue establecido en 1179 para evitar los cismas de la Iglesia Romana […] En Uruguay hay varios órganos cuya elección -de segundo grado- se realiza por dos tercios de votos […] ¿Cuándo se recurre a la mayoría cualificada? Un tipo es cuando se trata de elegir al referente de un Estado, una sociedad o una iglesia, otro, cuando se trata de elegir al o a los árbitros, garantes o controladores

Fue establecido en 1179 para evitar los cismas de la Iglesia Romana

En Uruguay hay varios órganos cuya elección -de segundo grado- se realiza por dos tercios de votos. Así la Asamblea General elige por esa mayoría cualificada a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas, y a los miembros neutrales de la Corte Electoral ¿Por qué dos tercios y no mayoría absoluta? ¿Cuándo y por qué se creo esta mayoría cualificada? ¿Qué antigüedad tiene? ¿Es un invento uruguayo?

El principio de la elección por mayoría cualificada de dos tercios tiene ocho siglos de antigüedad: este marzo cumple 838 años. Fue establecido en el Concilio Lateranense III (o Tercer Concilio de Letrán), celebrado del 5 al 19 de marzo de 1179; en el primer canon se dispone que el papa sea elegido exclusivamente por los cardenales y “para la validez de su elección ocurre una mayoría de dos tercios de los votos de los cardenales electores”. La finalidad perseguida fue evitar o al menos disminuir los riesgos de cisma² Es que dos tercios quiere decir que los que votan al candidato electo son al menos el doble de los que votasen a otro u otros candidatos.

El riesgo mayor en contextos de alta polarización y desconfianza mutua es una definición por mayoría absoluta estrecha, en que la distancia entre el ganador y el perdedor sea de tan solo un voto; lo que genera situaciones que pueden conducir al cisma en una iglesia, a la escisión en una organización política o social, a la guerra civil o a la desestabilización popular en una sociedad.

¿Cuándo se recurre a la mayoría cualificada? Un tipo es cuando se trata de elegir al referente de un Estado, una sociedad o una iglesia (al emperador como en determinado periodo del Sacro Imperio Romano Germánico, al rey en algunas monarquías electivas, al jefe de Estado en un régimen parlamentario puro, al Papa); otro caso cuando se trata de elegir al o a los árbitros, garantes o controladores. A lo largo de ocho siglos largos se ha ampliado el espectro de cargos en los que se busca el imperio de la mayoría cualificada, y rara vez se ha retrocedido una vez adoptado este mecanismo. Desde Ubaldo Allucingoli (Lucio III) hasta Jorge Bergoglio (Francisco I), la Iglesia Romana mantiene invariado el principio de los dos tercios.

La elección por mayoría simple, es decir, por mayoría no cualificada, ya fuere mayoría absoluta o mayoría relativa, es la preferencia natural de quien tiene de su lado la mayoría, es decir, quien tiene detrás suyo la mitad del conjunto o si no la tiene, es la fuerza mayor. Quien es mayoría en forma dominante a lo largo del tiempo, buscará evitar toda cortapisa y poder elegir por sí al referente y al árbitro, sin participación de la minoría. Es una regla natural. La cortapisa es aceptada por una mayoría dominante cuando se hace necesario pacificar un país o lograr consensos básicos para el funcionamiento político y societal. O esa cortapisa es aceptada cuando esa mayoría tiene la percepción de no ser dominante en el tiempo y advierte la posibilidad de devenir en minoría. Quien piensa que puede llegar a ser minoría, siendo mayoría, concede con rapidez todos los derechos a la minoría. Quien cree que nunca perderá la mayoría, rechazará todo poder de control o veto de la minoría. Como lo demuestran estudios profundos y extensos, es una regla natural³

En Uruguay el concepto de la mayoría cualificada de dos tercios se extendió del campo de elecciones de segundo grado al campo legislativo, al pasar a ser la exigencia para aprobar leyes que afectan sustancialmente al país (declarar el estado de guerra) o modifican las reglas de juego (Ley de Registro Cívico Nacional, Ley de Elecciones). Se introdujo en el proceso de creación del Estado moderno y su mayor consagración se da con la Constitución de 1934.

El sistema de elección por mayoría cualificada de dos tercios presenta una variante, que en definitiva lo anula y transforma en una mayoría absoluta no cualificada: es cuando al cabo de equis número de votaciones, desaparece la exigencia de los dos tercios y se baja a la de mayoría no cualificada. Tiende a ser un régimen de mayoría absoluta con un preámbulo de ese equis número de votaciones muchas veces innecesarias⁴

Una mayoría de dos tercios solo se logra unilateralmente en circunstancias excepcionales, generalmente por un liderazgo individual o colectivo cuasi hegemónico. La norma, en cambio, es que los dos tercios se logren mediante el acuerdo. Un acuerdo requiere necesariamente negociación, y una negociación requiere de voluntad negociadora de la mayoría y de la minoría, y requiere además de alta capacidad de negociación, e interlocutores habilidosos, conocedores de las reglas de la negociación; o se hace conveniente recurrir a algún gestor de buenos oficios que trasmita a unos y a otros diagnósticos correctos, despeje la hojarasca y acerque las partes. Si falta la voluntad o la capacidad, esta exigencia de dos tercios conduce al bloqueo y a la necesidad de herramientas de desbloqueo. En Uruguay una herramienta de desbloqueo, que juega solo para la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal de lo Contencioso Admninistrativo, es la designación automática por antigüedad; o en el caso de otros organismos con jerarquía de Poder del Estado, el desbloqueo es el mantenimiento sine die de la integración precedente, hasta que en algún momento alumbre el entendimiento y se encuentren los dos tercios.

1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)

2 Theodor Eschenburg: Der Mechanismus der Mehrheitsentscheidung, Universidad de Tubingen, Alemania, 1970

3 Ver los estudios al respecto de Roberto D’Alimonte, de la Università LUISS de Roma. Y también, para la aceptación del principio mayoritario en general, los escritos de Alexis de Tocqueville y de Dieter Nohlen

4 Son los casos de la elección de rector de la Universidad de la República , en Uruguay, o de presidente de la República Italiana.