De referendos y de ilegalidades

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

Toda consulta popular es una manifestación de voluntad de los ciudadanos, o de los electores, o del pueblo […] Surge con claridad que una cosa es cuando la consulta es vinculante y produce efectos jurídicos, y otra cuando no es vinculante y no produce efectos jurídicos, en cuyo caso a lo sumo puede producir efectos políticos o sociales, que es otra cosa. Cuando es vinculante requiere de un marco que lo habilite, lo legalice y lo encuadre. Cuando no es vinculante, no tiene que ver con las instituciones sino con la expresión del pensamiento

No confundir un instrumento no vinculante con el ser contrario a derecho

AVISO A LOS NAVEGANTES. Los sucesos de España y Cataluña ameritan el análisis desde diversos ángulos y variables. Hay dos que son atinentes a la especialidad académica de este cientista político: el rol del jefe de Estado en una monarquía parlamentaria en democracia plena y la naturaleza y posible ilegalidad de un referendum. Este artículo no es en particular sobre el referendo catalán, sino sobre el instituto referendario en general²

Si hay algo difícil de contestar es la pregunta ¿qué es un referendum? Tanto el derecho electoral como la sistémica electoral adolecen de un vocabulario consensuado por todo el mundo académico global, lo que genera más de una dificultad de entendimiento sobre qué se habla. Y uno de los temas donde la confusión es total es en la definición del instituto del referendum y a su vez su diferenciación del instituto del plebiscito. Tan complejo es el asunto, que las definiciones en boga en Francia no coinciden con las más aceptadas en Alemania; y ni hablar de la conceptualización uruguaya, uno de los países que a nivel nacional utiliza estos institutos con mayor intensidad. Y para hacer más entreverado el asunto, la Real Academia Española ha aceptado el vocablo referéndum (con tilde), cuando ya existía el vocablo español referendo. Y de ahí el tema de los plurales, pues mucha gente hace contorsiones para pronunciar referendums, cuando en latín ese plural es referenda y en correcto español lo es referendos.

Entonces, para avanzar. Hay dos términos que globalizan el tema: actos de democracia directa y consulta popular (de paso, no son exactamente lo mismo). A partir de allí, y tomando la expresión consulta popular como caballito de batalla, cabe ver las diferentes variables analíticas:

Una. Las consultas pueden ser vinculantes o no vinculantes. Las primeras son las que generan efectos jurídicos necesarios, las segundas son las que pueden tener efectos políticos y sociales (y hasta muy importantes) pero son neutras jurídicamente.

Dos. Puede tener una finalidad aprobatoria o una finalidad abrogatoria, y en este caso puede ser derogatoria o anulatoria. O también cabe una finalidad de iniciativa.

Tres. Su participación puede ser obligatoria o voluntaria

Cuatro. Puede ser bilateral o dicotómica (en términos sencillos, que se vota por SI o por NO) o puede ser unilateral (se voto solo por SI o no se vota por SI)

Cinco. Puede requerir un quorum o barrera mínima de participación, o puede carecer de ella.

Corresponde añadir que en el concepto de acto de democracia directa o de consulta popular un método usual lo es la urna (y la introducción de una papeleta dentro de la misma), otro que comienza a explorarse es la manifestación hecha por medios digitales (en forma presencial o a distancia), también la recolección de firmas o de impresiones digitales, la expresión a viva voz, el levantar la mano, el ponerse de pie u otras formas de manifestación corporal.

En Uruguay hay consultas de diverso tipo (la descripción no es exhaustiva):

Una. Aprobatorias, vinculantes y con quorum (plebiscitos constitucionales), los que según el método elegido pueden ser bilaterales o unilaterales.

Dos. Abrogatorias, vinculantes y con quorum (referendos legislativos nacionales o departamentales)

Tres. Con finalidad de iniciativa y vinculantes, mediante recolección de firmas o de impresiones digitales, como las iniciativas legislativas, de reforma constitucional, de referendo contra las leyes nacionales o de referendo contra las leyes departamentales

Cuatro. Con finalidad de iniciativa y no vinculantes, como múltiples recolecciones de firmas cuyo objeto, al no ser vinculantes, es generar un hecho político o social, o cuantificar una expresión de pensamiento, o de apoyo a determinada idea o proyecto (la más famosa, la promovida por FUCVAM en las postrimerías del periodo militar) Todo acto de democracia directa, como toda consulta popular, todo referendum, todo plebiscito, como toda elección, por ende todo acto electoral, es una manifestación de voluntad de los ciudadanos, o de los electores, o del pueblo (cada una de las cuales es una cosa diferente).

Surge con claridad que una cosa es cuando la consulta es vinculante y produce efectos jurídicos, y otra cuando no es vinculante y no produce efectos jurídicos, en cuyo caso a lo sumo puede producir efectos políticos o sociales, que es otra cosa. Cuando es vinculante requiere de un marco que lo habilite, lo legalice y lo encuadre. Cuando no es vinculante, no tiene que ver con las instituciones sino con la expresión del pensamiento.

Restringido el tema a las poliarquías o -en una conceptualización diferente- a las democracias plenas (y quizás a las semiplenas) todo acto electoral en tanto manifestación de voluntad es un acto libérrimo de expresión del pensamiento, sea o no vinculante. No puede ser contrario a derecho ni contrario a las bases de la democracia, por la razón que no puede ir contra la democracia la libre manifestación de voluntad, siempre y cuando no agreda con su simple realización derechos de terceros.

En definitiva, un referendo, un plebiscito, una recolección de firmas o de impresiones digitales nunca puede ser ilegal, es decir, contrario a derecho, y mucho menos puede ser delictivo. Puede ser no vinculante, o inválido, sin efectos jurídicos. Puede ser una manifestación pura de pensamiento, ideas o propósitos. Puede no generar efectos jurídicos si no está prevista la generación de esos efectos. Y punto.

En cuanto a efectos políticos, por las dudas cabe recordar que en la misma España, hace más de ocho décadas, Niceto Alcalá Zamora proclamó la república porque en unas elecciones municipales los partidos republicanos tuvieron más votos que los partidos monárquicos. De vinculante, nada. La elección fue de alcaldes y concejales. Y Alfonso XIII marchó al exilio.

1 Catedrático de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República-Facultad de Ciencias Sociales

2 Ver La autodeterminación de los pueblos, La integridad territorial, El efecto Barça en las elecciones y Una interpretación del voto catalán, El Observador, enero 8 y 15 de 2012, y setiembre 27 y octubre 4 de 2015, en Factum Digital.