Veinte años de reforma política

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

Este año se han cumplido dos décadas de la profunda reforma política de 1997 […] No todos los siete impactos posibles de han cumplido […] Algunos sí, como el acortamiento del tiempo efectivo d gobierno o el debilitamiento de las pertenencias partidarias […] Otros no, como la parlamentarización de la elección de octubre o que el candidato único deviniese por razones sistémicas en líder de todo el partido.

Una evaluación de la profunda reforma al sistema político hecha en 1997

Este año se han cumplido dos décadas de la profunda reforma política de 1997. Es bueno detenerse a mirar cuáles han sido los impactos de esta reforma y cuánto se ha cumplido o no la prognosis hecha cuando su aprobación.

En el primer semestre de 1997 este autor señaló siete posibles tipos de efectos significativos sobre el funcionamiento del sistema político y la gestión gubernativa:

Uno. El impacto de la candidatura única sobre los liderazgos partidarios. El candidato único de cada partido obtiene un vínculo directo con sus electores y se sitúa en un nivel de liderazgo partidario global, por encima de los liderazgos sectoriales. Ello contribuye paralelamente a resaltar el papel del partido por encima del de las fracciones. Y apunta a que el sistema político opere mediante el relacionamiento de los partidos entre sí, y no mediante el relacionamiento intersectorial.

Dos. La complejización del juego político de las agrupaciones departamentales y la posibilidad de un corte trasversal entre los actores políticos departamentales que actúen en el plano nacional (diputados) y quienes actúen en el plano de gobierno departamental (intendentes). A la vez puede apuntar a autonomizar la operativa política de quienes jueguen en el plano de gobierno departamental.

Tres. Los quinquenios presentan dos períodos bien diferenciados: un tiempo de gobierno de tres años y medio, y un tiempo electoral de un año y medio.

Cuatro. Un ciclo de cuatro elecciones independientes, con reglas y lógicas diferentes, y una de ellas con tan sólo dos partidos y al menos otros dos excluidos, puede apuntar al debilitamiento de las pertenencias partidarias.

Quinto. Son imprevisibles los efectos que puede generar el balotaje, ya que juegan efectos contrapuestos: debilitamiento de las pertenencias con reaseguros contra las escisiones partidarias; favorecimiento de la fragmentación de las elecciones a dos vueltas (según estudios comparados) y persistencia del múltiple voto simultáneo como elemento contenedor de la fragmentación.

Sexto. Disminución de las opciones para que el gobierno arme coaliciones y posibilidad de mayor fortaleza de las mismas

Séptimo. La posible autonomización de la elección parlamentaria. En la medida en que la Presidencia de la República se define en noviembre, la parlamentarización o presidencialización de la elección va a depender de la importancia o no que el elector otorgue a quienes son los dos que pasan a la segunda vuelta, o de la importancia que conceda a la posibilidad que un candidato alcance la mayoría absoluta en octubre. Sin efectuar previsiones fuertes, es posible imaginar que un partido menor, situado fuera de la competencia presidencial, puede apostar a un voto parlamentario. Su mejor escenario es aquél en que la opinión pública perciba que su voto no va a incidir en modificar cuáles dos candidatos presidenciales pasan al balotaje, y en particular si no hay riesgo que un candidato obtenga la mayoría absoluta en la primera vuelta.

En un breve análisis, puede observarse:

Uno. No se produjo el hecho de que por sí solo el candidato único quedase como líder del partido en caso de ser derrotado en la elección presidencial. En el Frente Amplio, Vázquez ya era un líder no contestado cuando perdió en 1999 y siguió a continuación. En el Partido Nacional, Lacalle Herrera no retuvo el liderazgo luego de 1999; Larrañaga tampoco después de 2004; Lacalle Herrera lo retuvo después de 2009, pero se retiró a poco de andar; y Lacalle Pou parece retener el liderazgo. En el Partido Colorado el candidato Stirling no devino en líder luego de 2004; Bordaberry sí retuvo el liderazgo después de 2009 y 2014 y se retiro sin estar amenazado. Pero en todos los casos en que se mantuvo el liderazgo, ello no fue por efecto de ser el candidato único, sino por el hecho natural de continuar siendo el líder de la fracción partidaria mayoritaria (y a veces dominante). En cambio sí se fortaleció el relacionamiento interpartidario sobre el relacionamiento intersectorial.

Dos. Se produjo con nitidez el corte trasversal entre juego político nacional y juego político en relación al gobierno departamental.

Tres. Efectivamente el tiempo real de gobierno se acortó sensiblemente y en los hechos no supera mucho los tres años y medio por quinquenio

Cuatro. El debilitamiento de las pertenencias partidarias ha sido muy importante y golpeó sobremanera al Partido Colorado. Con todo, corresponde precisar que hay otras causas sociológicas para el fenómeno; además, aun con este fenómeno de debilitamiento Uruguay sigue siendo uno de los países con mayor pertenencia partidaria en el mundo poliárquico. El debilitamiento es más claro en el cruce entre elecciones nacionales y departamentales.

Cinco. La fragmentación partidaria no se ha visto incrementada por efectos sistémicos. Tanto el surgimiento de una izquierda a la izquierda del Frente Amplio (Asamblea Popular/Unidad Popular) como el Partido de la Gente son producto de efectos políticos y sociológicos. Por el contrario, se produjo en los dos partidos tradicionales una fuerte reducción de la fraccionalización, especialmente en el segundo nivel de competencia intrapartidaria, a consecuencia de la eliminación de los sublemas en la elección de diputados

Seis. En principio no ha ocurrido la disminución de posibilidades para el armado de coaliciones de gobierno. En 1999 Batlle Ibáñez llega a la Presidencia de la República como producto de una coalición previa para ganar el balotaje. Y en las tres elecciones sucesivas el Frente Amplio obtuvo mayoría parlamentaria propia.

Séptimo. La parlamentarización no operó en ninguna de las cuatro instancias, sino que ocurrió todo lo contrario: la elección se presidencializó más que durante la vigencia del régimen de 1967. Más aún, también se presidencializó más el gobierno. El por qué ocurrió, amerita un análisis en sí mismo.

1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales)