De curiosidades arquitectónicas

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Uruguay ha oscilado entre cuatro tipos de estructura del Poder Ejecutivo.

ADVERTENCIA A LOS NAVEGANTES. El confinamiento y el monotematismo en torno al coronavirus amerita dejar volar el pensamiento y adentrarse en temas intemporales o de larga duración. Quizás es una forma de combatir el aburrimiento, la falta de urgencias o el temor. Así que más vale ir por este camino de mirar a los lejos, más allá de lo cotidiano.

Si Uruguay es conocido como un país en que las cosas cambian poco y de a poco, con lentitud o gradualidad, ello no es válido cuando se analiza la arquitectura del gobierno en sentido reducido del término, vale decir, del Poder Ejecutivo. No debe haber en el mundo país que haya discutido tanto tiempo y con tanto apasionamiento la forma de estructurarlo, ni que lo haya cambiado tantas veces. Y esta afirmación es válida no solo para las modificaciones en las formas sino también en la praxis. Cabe advertir que se enfoca la estructura pura del Poder Ejecutivo sin tomar en cuenta el Sistema de Gobierno, es decir, las variaciones habidas entre régimen presidencial, semipresidencial y semiparlamentario.

Con el nacimiento de la República se adoptó la estructura de Poder Ejecutivo unipersonal. El articulo 72 de la primera Constitución (1830) no dejó lugar a dudas: “El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por una sola persona, bajo la denominación de Presidente de la República Oriental del Uruguay”. Más claro que el agua pura.

A partir de 1911 José Batlle y Ordóñez conmueve la discusión político institucional con la introducción de la idea de “El Colegiado”, importada directamente de Suiza, lo que supuso caminar hacia un gobierno que en el Derecho Político se clasifica como “directorial”. Enfrentamientos políticos mediante, transacciones lógicas y necesarias, en 1918 pare la segunda Constitución con una originalidad que puede decirse que supera cualquier otra uruguayez: dos ramas del Poder Ejecutivo, una unipersonal, la otra pluripersonal. La rama unipersonal con competencia en las relaciones exteriores, la policía y la defensa nacional. La rama colegiada, pluripersonal o directorial, con atribuciones en todo lo demás, desde la economía y las finanzas hasta la educación y lo social; para no discutir demasiado cuál de las dos ramas era el gobierno, a este colegiado se le llamó “Consejo Nacional de Administración”. Y como lo demostró la República Romana casi dos milenios antes, cuando gobiernan dos por separado hay que poner un árbitro o un componedor, y la decisión fue bastante más representativa que ágil, ya que se le otorgó a la Asamblea General, entones compuesta por 19 senadores y 123 diputados: 142 árbitros para decidir las discrepancias entre dos poderes ejecutivos. Esta experiencia casi única en el Occidente de los dos últimos milenios, duró 14 años; no sobrevivió a la conjunción de un presidente de la República poderoso y de impronta personalista y a la crisis económica derivada del crac del ‘28.

Contra lo que podía esperarse, de ese golpe dado hace 87 años, el 31 de marzo de 1933, no surgió el retorno a un Poder Ejecutivo unipersonal puro, sino a una forma más bien mixta, como una especie de combinación de lo anterior: “El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República, quien actuará con un Consejo de Ministros”. Se añade una restricción importante para el presidente: todas sus decisiones deben adoptarse “actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros”. Por si fuera poca limitación, se le exige que los ministros cuenten con respaldo parlamentario. Dejando de lado esto último, que corresponde al análisis del sistema de gobierno, lo referido estrictamente a la arquitectura del Poder Ejecutivo no lo diseña como unipersonal: al menos bipersonal (el presidente con un ministro) hasta colegiado (el presidente con el Consejo de Ministros). Palabras más palabras menos, esta concepción estructural se mantuvo en las constituciones de 1942 y la actual de 1967. Tuvo un paréntesis durante la Constitución de 1952. Entonces, esta estructura pluripersonal pero con un presidente de la República rigió desde 1934 hasta 1952 y nuevamente desde 1967 (con la interrupción del régimen de facto).

El intervalo de 15 años que crea la Constitución de 1952 va desde el 1° de marzo de ese año hasta la misma fecha de 1967. Se instala finalmente el verdadero colegiado, llamado en la terminología uruguaya “Colegiado Integral”, para diferenciarlo del “Colegiado Parcial” de la Constitución de 1958. Son 15 años de régimen directorial puro, como Suiza o como uno de los periodos de la Revolución Francesa, precisamente el periodo del Directorio.

En definitiva, se reconocen cuatro tipos de arquitectura: unipersonal, presidencial con colegiado en dos ramas separadas y equivalentes, presidencial con colegiado de manera superpuesta (el actual) y colegiado puro.

El sistema actual en lo formal está muy lejos de una estructura presidencial. El presidente de la República solo puede designar por sí (“directamente” dice la Constitución) a “Un secretario y un prosecretario de la Presidencia”. Y también podrá designar per se al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. También podrá “declarar, si así lo entendiere, que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario”; con esta declaración habilita a la sustitución de los Directorios de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, pero esta sustitución no la puede hacer por sí solo, sino la tiene que hacer con lo menos un ministro o el Consejo de Ministros. No puede designar más que un solo secretario de la Presidencia, no media docena como ocurre desde hace algún que otro lustro, y no puede disponer nada más por sí solo. Todo lo demás -texto constitucional dixit- solo puede hacerlo en acuerdo con al menos un ministro de Estado. No emite resoluciones, no dicta decretos, no otorga carácter de urgente a ningún proyecto de ley, no promulga leyes, no veta leyes.

Bien, queda por ver la distancia que va del dicho al hecho.