El camino plebiscitario

Oscar A. Bottinelli

El Observador

En Uruguay la democracia directa se ejerce sustancialmente a través de dos institutos: el plebiscito, que está reservado a la materia constitucional y es de carácter aprobatorio (es decir, crea normas jurídicas) y el referendo, reservado a las normas con rango de ley nacional o departamental, de carácter abrogatorio (vale decir, es un recurso contra normas ya dictadas con el objeto de su derogación).

En Uruguay la democracia directa se ejerce sustancialmente a través de dos institutos: el plebiscito, que está reservado a la materia constitucional y es de carácter aprobatorio (es decir, crea normas jurídicas) y el referendo, reservado a las normas con rango de ley nacional o departamental, de carácter abrogatorio (vale decir, es un recurso contra normas ya dictadas con el objeto de su derogación). El plebiscito constitucional aprobatorio es el más viejo de todos, como que el primero de ellos data del 25 de noviembre de 1917, y en lo que es políticamente relevante se refirió siempre a modificaciones a la estructura orgánica del Estado. El referendo departamental tuvo un único uso, el 22 de julio de 1951, en que triunfó la derogación de la norma impugnada (aumento del precio del boleto en un vintén, dos centésimos del muy viejo peso oro uruguayo). El referendo nacional abrogatorio (instituido por la Constitución de 1967) se estrenó con la recolección de firmas iniciada en el verano de 1987 y posterior acto votacional del 16 de abril de 1989. Y en las elecciones de ese mismo año se inventó un nuevo camino de democracia directa: la creación o derogación de normas por el camino formal de la reforma constitucional. Cabe señalar la importante diferencia en cuanto a la facilidad de impulso ciudadano entre el plebiscito y el referendo nacional: el primero requiere la adhesión del 10% de los ciudadanos y el segundo, del 25% (la diferencia va de 240 mil a 600 mil personas)

En un análisis centrado en el ciclo político posterior al periodo de facto y sin tomar en cuenta los plebiscitos referidos a la estructura orgánica del Estado, el camino plebiscitario-referendario se recorrió diez veces (y se está a punto de culminar la undécima, con la recolección de firmas sobre el tema Antel-Ancel).

Estos diez intentos han tenido la siguiente suerte:

a) Tres lograron éxito en convocar el acto electoral y éxito en el resultado: las reforma de los jubilados de 1989 y de 1994, y la derogación parcial de la Ley de Empresas Públicas (1992).

b) Tres tuvieron éxito en la convocatoria al acto electoral (dos plebiscitarios constitucionales, uno solo referendario) y fracaso en el resultado: Ley de Caducidad (referendo de 1989), 27% del presupuesto nacional para la enseñanza (plebiscito, 1994) y autonomía de recursos para el Poder Judicial (plebiscito, 1999).

c) Cuatro fracasaron en el intento de convocatoria. Uno fracasó en la recolección de firmas para el plebiscito constitucional, referido a la derogación del régimen de AFAPs; los otros tres fracasaron en el intento de convocatoria a referendo: Marco Regulatorio del Sistema Eléctrico Nacional (1998), prescripción y caducidad de reclamos laborales (1999) y disposiciones varias de la Ley de Urgencia N° 1 (2001).

En resumen, de diez intentos tuvieron éxito pleno solamente tres, dos de ellos por vía de reforma constitucional. Los tres tuvieron como elemento común el apoyo político de un amplio abanico de sectores, que comprendió al menos la mayoría de dos de los tres grandes partidos y la minoría del otro. Los siete que fracasaron contaron con apoyo de la izquierda, sindical y política, en unos casos con mayor fervor y en otros con menos entusiasmo. Una conclusión relevante es que hasta ahora la izquierda por sí sola no ha logrado triunfar en ningún acto plebiscitario-referendario. Y que cuando el camino es propiamente el referendo, las mayores probabilidades están en el fracaso en la etapa inicial, en la búsqueda de las apoyaturas ciudadanas mínimas para proceder a la convocatoria del acto electoral.

El referendo sobre Antel-Ancel es un test muy importante, porque es impulsado exclusivamente por la izquierda, más allá de algunas adhesiones de figuras departamentales de los partidos tradicionales. En alcanzar o no las más de 600 mil firmas para el 21 de febrero se juega toda la capacidad de bloqueo del Frente Amplio. No hay empate. O están las firmas y demuestra efectiva capacidad de bloqueo y convocatoria popular, o no están las firmas y queda como una derrota significativa. La prueba es mucho más necesaria para el Frente Amplio y para Tabaré Vázquez, a partir del debilitamiento generado por la división de posiciones y la ausencia de liderazgo en el tema ANCAP.