Del anti al hiper personalismo

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Si Uruguay inicia el siglo XX con el fin de las guerras civiles, entonces comienza con un sistema de gobierno hiper personalizado. Lo que se expresa en: poder del Estado sobre todo el territorio nacional (logrado con la derrota blanca en la guerra civil), poder predominante del presidente de la República, liderazgo personalizado del partido de gobierno, dominio parlamentario casi excluyente del partido de gobierno, democracia severamente restringida; las cinco variables desembocan en un poder cuasi absoluto del presidente-líder.

Si Uruguay inicia el siglo XX con el fin de las guerras civiles, entonces comienza con un sistema de gobierno hiper personalizado. Lo que se expresa en: poder del Estado sobre todo el territorio nacional (logrado con la derrota blanca en la guerra civil), poder predominante del presidente de la República, liderazgo personalizado del partido de gobierno, dominio parlamentario casi excluyente del partido de gobierno, democracia severamente restringida; las cinco variables desembocan en un poder cuasi absoluto del presidente-líder. Es, en la etapa moderna del país, el tiempo de mayor personalismo en la conducción del Estado.

La reacción a ese hiperpersonalismo tuvo varias vetas, expresadas en diferentes iniciativas constitucionales y legislativas: el conjunto de propuestas nacionalistas para mejorar la calidad de la democracia (proporcionalidad integral, voto secreto, elecciones transparentes, control parlamentario del gobierno), las propuestas colorado independientes de sistema parlamentario, la propuesta de José Batlle y Ordóñez de tomar el modelo suizo e ir a la pluripersonalización del Poder Ejecutivo (la sustitución de la Presidencia de la República por un Consejo Nacional, el colegiado).

Desde entonces, producto de las concesiones recíprocas y los vaivenes políticos e institucionales, el país conoció tres modelos de limitación del personalismo presidencial: el Poder Ejecutivo bicéfalo, el semi-presidencialismo o semi-parlamentarismo y el colegiado integral.

El Poder Ejecutivo bicéfalo fue una curiosa solución, originalísima en tiempos modernos, con algún posible parecido en instituciones atenienses o romanas de algunos periodos. Por un lado se mantenía la figura del Presidente de la República como jefe de Estado con atribuciones de gobierno en materia de relaciones exteriores, seguridad pública y defensa nacional. Por otro se creaba el Consejo Nacional de Administración, con atribuciones exclusivas en todos los demás temas, con absoluta independencia y en pie de igualdad con el Presidente de la República. El parlamento en sesión conjunta de ambas cámaras (la Asamblea General) oficiaba de árbitro en la controversia entre las dos ramas del Poder Ejecutivo. Como se sabe, con mucho de razonamiento provinciano, la bicefalia fue culpabilizada de la crisis de los años treinta y, golpe de Estado policial de por medio, dio paso a una Convención Nacional Constituyente y al semi-parlamentarismo

El semi-presidencialismo o semi-parlamentarismo fue un régimen curioso, distinto al sistema francés. En el sistema uruguayo, tanto en el de 1934 como en el de 1942, el presidente de la República concentraba las funciones de jefe de Estado y de jefe de Gobierno, pero ese gobierno debía ejercerse con un Consejo de Ministros que necesariamente requería de apoyo parlamentario. Quizás uno de los elementos más parlamentarios residía en que, en caso de censura ministerial, disolución de las cámaras y nuevas elecciones complementarias, si las nuevas cámaras mantenían el voto de censura, caía el presidente de la República. Solución muy original, pues al caer el jefe de Gobierno caía simultáneamente (unidos en la misma persona) el jefe de Gobierno. Estos últimos mecanismos no funcionaron y la figura de un presidente de la República electivo, líder político y jefe de Gobierno, evocaban demasiado el poder personalista.

Finalmente, en 1952 llega la otra respuesta contra el personalismo, el colegiado integral. El Poder Ejecutivo pasa a ser conducido por un Consejo Nacional de Gobierno, con un presidente rotativo anualmente, cuyo poder - como se dijo en la época – “empezaba y terminaba en el mango de la campanilla” para dirigir las sesiones. El jefe de Estado y de Gobierno de la República lo es el Consejo en tanto tal, el presidente es un mero trasmisor de las decisiones. Inclusive el comandante supremo de las Fuerzas Armadas lo era el Consejo y no su presidente (lo que Justino Jiménez de Aréchaga consideró un disparate: “ningún ejército es mandado por una comisión”). Otra vez el colegiado resultó culpable de la crisis económica.

Así se llego a la Constitución de 1967 que, aunque manteniendo ciertos elementos de los regímenes de 1934 y 1942, reforzó la figura presidencial al limitar la acción de los ministros en el Consejo de Ministros (solo pueden plantear temas de su cartera), le otorgó la potestad de redistribuir las competencias ministeriales (reservadas antes a la Ley) y le amplió las competencias legislativas con iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Pero también cambió la praxis política de que los ministros renunciasen ante la desaprobación simple de cualquier Cámara.

Luego (y esta nueva etapa obliga a un análisis más detenido) se caminó hacia la mayor personalización del poder – el hiper personalismo - con la reforma de 1996, al establecer el candidato único presidencial por partido y el balotaje. Ahora esa dirección se refuerza con la propuesta de reelección inmediata del presidente de la República.