La hiper presidencialización

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Muchas veces constitucionalistas y politólogos ven las cosas de manera tan diferente, que pareciera que los ojos de cada uno apuntan hacia horizontes opuestos. Mientras la gran mayoría de los constitucionalistas ven el sistema de gobierno uruguayo como parlamentarista, para la larga mayoría de los politólogos es un sistema presidencial; pero otros politólogos, como este analista, creen que se está en presencia de un semipresidencialismo o semiparlamentarismo diferente al francés, pero al igual que el francés, con la visión de un presidente imperial.

Muchas veces constitucionalistas y politólogos ven las cosas de manera tan diferente, que pareciera que los ojos de cada uno apuntan hacia horizontes opuestos. Mientras la gran mayoría de los constitucionalistas ven el sistema de gobierno uruguayo como parlamentarista, para la larga mayoría de los politólogos es un sistema presidencial; pero otros politólogos, como este analista, creen que se está en presencia de un semipresidencialismo o semiparlamentarismo diferente al francés, pero al igual que el francés, con la visión de un presidente imperial.

¿Qué explica esa diferencia tan grande entre constitucionalistas y politólogos, o entre la mayoría de unos y de otros? Parecería que está en lo que los viejos constitucionalistas italianos, a su vez muchos de ellos pioneros de la Ciencia Política, distinguen entre la Constitución formal (la que emerge de los textos) y la Constitución material (o sustantiva, que es la que a los textos agrega los precedentes).

Para empezar la historia no muy lejos, apenas 46 años atrás, en las elecciones de 1962, la campaña electoral se centraba en grupos políticos institucionalizados, algunos muy personalizados, otros parcialmente despersonalizados y otros muy despersonalizados. En dichos comicios compitieron la Lista 15 personalizado en Luis Batlle, la Unión Colorada y Batllista semipersonalizada en el general Gestido pero soportada por diversos dirigentes, la novel Lista 99 con el coliderazgo de dos figuras jóvenes (Zelmar Michelini y Renán Rodríguez), el Herrero-Ruralismo (o Eje Echegoyen-Nardone), la Unión Blanca Democrática (alianza del personalizado MPN guiado por Daniel Fernández Crespo y los despersonalizados Nacionalismo Independiente y Reconstrucción Blanca), el Herrerismo Ortodoxo con guía plural, y tres nacientes propuestas de centro izquierda e izquierda, todas ellas sin referente personalizado: el Partido Demócrata Cristiano (heredero de la vieja Unión Cívica del Uruguay), el Frente Izquierda de Liberación (cuyo eje lo era el también viejo Partido Comunista) y la Unión Popular (cuyo eje lo era el más viejo aún Partido Socialista). En 2004 para la opinión pública las elecciones giran en torno a las personas de José Amorín, Danilo Astori, Pedro Bordaberry, Luis Hierro, Luis Alberto Lacalle, Jorge Larrañaga, Daniel Martínez, José Mujica y ahora además de Marcos Carámbula y Enrique Rubio. Casi ni se habla de partidos o sectores, que siguen siendo sustancialmente fuertes.

La parlamentarista constitución establece que a la cabeza del Poder Ejecutivo hay un Consejo de Ministros, un cuerpo pluripersonal de 14 miembros, que delibera y vota (tanto delibera que la propia Constitución consagra el principio que “las mociones de orden no tienen discusión”, así como suena, proponer discutir una moción de orden requiere reforma constitucional, plebiscito mediante). En ese cuerpo el presidente de la República es pues la 1/14 ava parte y logra ser algo más que ese 7,14% cuando el Consejo empara (7 a 7) donde cuenta con doble voto, con el poder de desempatar. Vaya poder que la Constitución otorga al jefe de Estado y jefe de Gobierno, el equivalente a una moneda tirada al aire para decidir la suerte.

¿Qué tiene que ver esto con la realidad? El Consejo de Ministros así descrito no se reunió nunca. Jamás se reunió para discutir y votar, y mucho menos para dejar al presidente de la República en minoría. Bajo el nombre de ese Consejo lo que ha funcionado es un Gabinete de trabajo, un presidente que se reúne con los ministros para intercambiar ideas; o lo que se ha llamado el Consejo ficto, que no es otra cosa que un papel que circula de despacho en despacho para que los ministros firmen lo ya resuelto por el presidente. O a partir de este gobierno el Consejo es un gran espectáculo, con estrado, micrófono y público, que se parece más a las centenarias audiencias que los reyes dan a sus súbditos, que a un cuerpo colegiado que discute y vota. El caso extremo se vio en la ley de despenalización del aborto, en que una mayoría partidaria de la ley dejó que una minoría del Poder Ejecutivo (formalmente dos personas) la objetasen, sin que el tema siquiera se plantease en el Consejo.

Nunca funcionó, ni bajo la Constitución de 1934 y su variante de 1942, ni bajo la de 1967 y su variante de 1997, el respaldo parlamentario explícito, voto mediante de cada cámara, reclamado por Justino Jiménez de Aréchaga III. Hasta la interrupción institucional de 1973 funcionó la praxis (con una sola excepción) de la caída de los ministros por la sola declaración de una cámara, por mayoría relativa, que desaprobase sus explicaciones. Tras la no renuncia de Salvador Ferrer Serra y Wilson Ferreira Aldunate en el otoño de 1963, el instituto continuó vivito y coleando, hasta que desapareció tras la restauración institucional: nunca más un ministro sintió la necesidad de renunciar porque una sola cámara, por mayoría relativa, desaprobase sus explicaciones. Fue otro paso hacia la desparlamentarización.

La Constitución por un lado, los requerimientos de ejecutividad y resultados por parte de la sociedad, han hecho caer la importancia de los otrora grandes debates parlamentarios. O los debates cayeron porque los grandes oradores fueron desplazados por caudillos más efectivos en el contacto personal aunque con menos brillos tras las candilejas. Los presupuestos (Constitución de 1967 mediante) dejaron de hacerse en el Parlamento, el cual tiene un relativo poder de negociación – casi a la fuerza – en el exiguo plazo que tiene para su consideración, de 45 días por cámara, plazo además restringido porque los mensajes complementarios solo pueden enviarse en menos tiempo.

Por otro lado, el prestigio de la gestión concreta sobre el debate, derivó en que gobernar un departamento pasase a ser más importante que sentarse en el Parlamento. Hasta la interrupción institucional, un gobernante departamental se situaba en el escalón previo al acceso a la cámara baja. Hoy se abandona un sitial en la cámara alta para gobernar un departamento, y el que se sienta en la cámara baja (uno de cada tres) sueña con dejar el Palacio Legislativo para ser el primer ciudadano de su departamento.

Pero todo lo anterior no explica un hecho: por qué se hiperpersonalizaron las elecciones tras la reforma de 1996-97, cuando la hiperpresidencialización arranca con la Constitución de 1967 (lo cual amerita un cuarto y último análisis).