Equilibrio, convivencia, división

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Este segundo balotaje en la historia del país tiene la peculiaridad de dirimirse bajo una arquitectura atípica en el mundo. Es que la excepcionalmente alta barrera para que alguien resultase elegido presidente de la República en primera vuelta lleva a que haya una segunda vuelta presidencial cuando un lema ya obtuvo mayoría absoluta en las dos ramas del Parlamento, en un país en que hay una coincidencia total y forzosa entre la elección del primer mandatario, la de la rama alta parlamentaria y la de la rama baja[...]

Este segundo balotaje en la historia del país tiene la peculiaridad de dirimirse bajo una arquitectura atípica en el mundo. Es que la excepcionalmente alta barrera para que alguien resultase elegido presidente de la República en primera vuelta lleva a que haya una segunda vuelta presidencial cuando un lema ya obtuvo mayoría absoluta en las dos ramas del Parlamento, en un país en que hay una coincidencia total y forzosa entre la elección del primer mandatario, la de la rama alta parlamentaria y la de la rama baja. La fórmula presidencial desafiante en este balotaje se ve en la necesidad de afrontar un esquema cualitativamente adverso, surgido de los problemas planteados por la posibilidad de un gobierno dividido donde el Ejecutivo se encuentre en manos de un partido y el control del Parlamento en manos de su adversario.

En primer término es necesario despejar errores gruesos que se cometen a diario en la argumentación en favor del gobierno dividido: decir es bastante habitual que en Estados Unidos o en Argentina el presidente no cuente con mayoría parlamentaria. La comparación no es congruente, pues ambos países son sistemas de gobierno netamente presidencial, que no es el caso de Uruguay. Tanto en Estados Unidos como en Argentina el presidente lo que tiene es que buscar formar mayorías legislativas, no parlamentarias, al solo efecto de la aprobación de leyes, mayorías que pueden ser estables o puntuales para cada iniciativa legislativa. Nada tiene que ver eso con Uruguay. Acá existe un sistema semiparlamentario o semipresidencial. La mayoría parlamentaria es necesaria para darle respaldo al Consejo de Ministros. O al menos, no hay posibilidad de sostener el gabinete y de designar a los directores de los entes autónomos con una mayoría hostil.

Entonces, un gobierno dividido implica una situación compleja y delicada, frente a la cual caben tres tipos de actitudes, con sus abanicos de opciones: la confrontación, la tolerancia o el entendimiento. En la modalidad de entendimiento, caben en principio dos grandes alternativas: Un gobierno de coalición entre dos partidos adversarios que buscan comunes denominadores para un plan de gobierno a término, en este caso por un lustro (“Gran Coalición”) o la convivencia (la “cohabitation” francesa) que supone dividir áreas de atribuciones en que cada una de las partes desarrolla su programa, generalmente en base a cierto entendimiento de la otra parte.

La tolerancia es una forma amortiguada de entendimiento. Supone más bien el trazado de reglas para el funcionamiento, que generalmente implican que la mayoría parlamentaria entrega un cierto cheque en blanco a quien tiene la titularidad del Ejecutivo, más bien respaldado en algunos lineamientos básicos de acuerdo. Para que exista tolerancia debe haber intereses estratégicos de las partes que hagan posible esa tolerancia. La experiencia indica que una mayoría parlamentaria es más proclive a otorgar un cheque en blanco cuando cree que el titular del gobierno tiene amplia posibilidad de fracasar; es decir, el cheque no es una dádiva sino una cuerda para que se ahorque. O puede haber tolerancia positiva, cuando hay intereses estratégicos que permiten a uno o a otro esperar, ganar tiempo. O cuando hay juegos fluidos de negociaciones, de quid pro quo, donde cada uno obtiene una ganancia en un terreno y otorga concesiones al otro en otro terreno. Lo cierto es que tanto la tolerancia como la convivencia requieren gran sabiduría, paciencia y sofisticación de las dos partes; no basta que la tenga una sola. Tanto el entendimiento como la tolerancia son formas de alcanzar un equilibrio, palabra empleada como objetivo por la fórmula desafiante.

La confrontación es una tercera vía, relativamente acotada en términos constitucionales. La confrontación más exitosa de todas es cuando quien la practica parte del supuesto que por esa vía logra deteriorar al adversario. Un presidente puede jugar a la confrontación si parte del supuesto correcto de que la mayoría parlamentaria no es capaz de sostenerse unida todo el periodo, y que más tarde o más temprano esa mayoría puede romperse, o que una parte de esa mayoría puede ser cooptada desde la jefatura del Estado. O sin llegar a ese extremo, que se parte del supuesto sea que la mayoría parlamentaria cuenta con un límite para enfrentar al Ejecutivo, que no puede censurar a todos los ministros todos los meses, que no puede rechazar todas las iniciativas legislativas. O la mayoría parlamentaria pensar que la sostenida confrontación puede llevar al presidente de la República a un deterioro tal que en los hechos entregue el poder. Puede considerarse un cuarto camino, la tregua. No hay entendimiento, no hay tolerancia, pero hay tregua. Pero esto solo puede resurgir tras el desgaste de la confrontación o de la espera táctica de alguien, especialmente de la mayoría parlamentaria.

En una tregua es posible gobernar sin el Parlamento. La experiencia demuestra - el anterior gobierno del presidente Lacalle es un ejemplo - que es mucho lo que un gobernante puede hacer y reformar por omisión, por el no cumplimiento de actos, sin necesidad de comisión: la apertura de la economía y cierta desregulación laboral ocurrieron sin grandes cambios legislativos. Ello avala la posibilidad de gobernar por decreto. Supone también que el primer mandatario debe resignarse a gobernar sin necesidad de nueva legislación y hasta sin posibilidad de grandes cambios al Presupuesto Nacional. Pero queda como mínimo la dificultad para renovar los entes autónomos y servicios descentralizados.

Desde que rige la Constitución de 1967 todos los gobiernos contaron para lo sustancial con mayorías parlamentarias o al menos no gobernaron con mayorías parlamentarios hostiles. Con mayorías parlamentarias explícitas (de gobierno o de soporte parlamentario) se desarrollaron los gobiernos de Gestido Lacalle, Sanguinetti bis, Jorge Batlle y Vázquez). Pacheco Areco gobernó bastante en los límites o al margen de la Constitución, pero siempre contó con una clara y sólida mayoría parlamentaria, aportada por la casi totalidad de los parlamentarios colorados y la mayoría de los nacionalistas; las polémicas Medidas Prontas de Seguridad contaron con el aval tácito de esa mayoría parlamentaria, con escasas y fugaces excepciones. Puede sostenerse que el primer gobierno de Sanguinetti no contó con mayoría parlamentaria, pero hubo un gran entendimiento para temas sustantivos con el Partido Nacional y en la primera mitad del periodo una actitud de tolerancia y colaboración del Frente Amplio. No hay pues ejemplos de gobierno con mayoría parlamentaria adversaria, que sería el gran desafío que plantea la posibilidad de que triunfase la fórmula desafiante.