La Presidencia, lo mayestático y lo republicano

Oscar A. Bottinelli

El Observador

De a poco y en forma creciente se ha ido generando la idea de que Uruguay es un país con un sistema de gobierno presidencial, que el gobierno (en el sentido de función ejecutiva) radica en una institución llamada Presidencia de la República y que las potestades ejecutivas las tiene una persona con el cargo de “presidente de la República”. Un gran avance hacia la concepción mayestática presidencial la dio esta administración, al establecer un emblema que sustituyó al escudo nacional y lleva la leyenda de “Presidencia de la República” y se habla de un posible nuevo paso en esa dirección con la creación de un Ministerio de la Presidencia.

De a poco y en forma creciente se ha ido generando la idea de que Uruguay es un país con un sistema de gobierno presidencial, que el gobierno (en el sentido de función ejecutiva) radica en una institución llamada Presidencia de la República y que las potestades ejecutivas las tiene una persona con el cargo de “presidente de la República”. Un gran avance hacia la concepción mayestática presidencial la dio esta administración, al establecer un emblema que sustituyó al escudo nacional y lleva la leyenda de “Presidencia de la República” y se habla de un posible nuevo paso en esa dirección con la creación de un Ministerio de la Presidencia.

Para empezar por el principio, lo que en sentido restringido se denomina gobierno, en Uruguay corresponde al “Poder Ejecutivo”; esa es la denominación formal y única del gobierno. Como dice la Constitución, “El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros ( …)” Más adelante queda claro que el presidente de la República es un miembro más de ese Consejo de Ministros, con un voto al igual que cada uno de los ministros y cuyo poder supremo, además de tener el mango de la campanilla para dirigir las sesiones, es contar con doble voto en caso de empate. Y punto. Todas, absolutamente todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la República en acuerdo con uno o varios ministros pueden ser revocadas por el Consejo de Ministros. Las únicas dos decisiones del presidente de la República que no pueden ser revocada por el Consejo de Ministros son éstas: Una, “El Presidente de la República designará libremente un Secretario y un Prosecretario, quienes actuarán como tales en el Consejo de Ministros. Ambos cesarán con el Presidente y podrán ser removidos o reemplazados por éste, en cualquier momento”. Dos, designar al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. De lo anterior surge claro que el Poder Ejecutivo en cuanto a la potestad última de decisión corresponde a un órgano colegiado y que el presidente de la República es un clásico jefe de Gobierno, con muchos menos poderes que el jefe de Gobierno alemán (el Canciller Federal), pero no un presidente en la versión presidencialista.

Lo que distingue al presidente de la República Oriental del Uruguay de cualquier otro jefe de Gobierno, es que además es jefe de Estado, tal cual surge del artículo 159 de la Carta Magna: “El Presidente de la República tendrá la representación del Estado en el interior y en el exterior”. Otros elementos de la estructura constitucional conllevan a clasificar el sistema de gobierno uruguayo como semiparlamentario o semipresidencial. En resumen, es un sistema semiparlamentario en que la rama ejecutiva se denomina Poder Ejecutivo y es ejercida por un órgano colegiado (el Consejo de Ministros) o por un funcionamiento de no menos de dos personas (el presidente de la República actuando con al menos un ministro).

La expresión “Presidencia de la República” aparece siete veces en el cuerpo permanente de la Constitución y dos en las Disposiciones Transitorias y Especiales. Todas ellas, con una sola excepción, refieren a la forma de elección y sustitución del presidente de la República. La excepción es el artículo 230 que dispone: “Habrá una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que dependerá directamente de la Presidencia de la República”. Queda claro que el secretario y la OPP son los únicos que dependen directamente, y no ocurre eso con los Ministerios; no son de la Presidencia, no dependen de ella, no pertenecen a ella.

Todo parece meridianamente claro. De donde el hecho de que exista un escudo, emblema o logotipo con la leyenda “Presidencia de la República” rechina con la lógica constitucional y con el estilo republicano, y responde a la visión mayestática de la figura presidencial – para emplear las palabras de José Batlle y Ordóñez - como heredera y sustituta de la figura del monarca. Más aún rechina que un ministro hable en nombre del Consejo de Ministros bajo el emblema “Presidencia de la República”, cuando ni el Consejo de Ministros ni ningún ministro integran la Presidencia de la República ni depende de ella, sino que integran el Poder Ejecutivo, al igual que el presidente de la República.

La creación de un Ministerio de la Presidencia sería una real incongruencia: cómo puede haber un Ministerio integrante de algo que no se integra, del que no se depende. La terminología corresponde a países de sistema presidencial, donde cabe un Ministerio de la Presidencia. Hay una creciente confusión en la materia, agravada por una también creciente tendencia de los presidentes a pretender poderes y estatus por encima del que surge de la propia lógica constitucional uruguaya.

Lo que puede corresponder, si se considera pertinente, es un Ministerio de Gobierno, es decir, un Ministerio que ejerza la función política del gobierno, tradicionalmente reservada al Ministerio del Interior, que no por casualidad a lo largo de todo el siglo XIX y comienzos del XX se llamó Ministerio de Gobierno. Con el paso del tiempo, con el surgimiento de problemas de seguridad ciudadana, devino más en una cartera dedicada a la seguridad interior y la policía, que a la función política; quizás el último ministro del Interior como verdadero ministro político lo haya sido Antonio Marchesano. Entonces, lo que cabe con la creación de un Ministerio de Gobierno es desdoblar la función del Ministerio del Interior, entre una cartera política y una cartera de seguridad y policía. Y así como el ministro de Economía tiene un rol superior en lo político a otros ministros del área económica, pero cuenta con absoluta igualdad formal y jurídica, un ministro de Gobierno puede tener un rol político superior a todos los demás miembros del gabinete, pero no puede ser superior en lo formal ni en lo jurídico. Una ley no puede determinar que los ministros se comuniquen con el presidente de la República a través de otro ministro en lugar de hacerlo personalmente. Eso puede ser una praxis, si es aceptada por los practicantes, pero no puede ser una norma. El ministro de Gobierno puede ser el coordinador del gobierno, pero no puede estar por encima de los demás ministros.

Vázquez avanzó, acorde a su estilo, en el reforzamiento de la concepción mayestática de la Presidencia. De Mujica se esperaba no solo que no avanzase en esa dirección, sino inclusive que retrocediese. Alguien puede decir que el planteo es en gran medida solo un tema de nombre. La respuesta es que sí, pero que el nombre hace a una u otra concepción sustantiva sobre la personalización o no del poder, es inclinar la balanza más a lo mayestático o más a lo republicano.