El colapso de la reforma de 1996

Oscar A. Bottinelli

El Observador

A esta altura parece notorio, es decir, un aserto que no requiere demostración, que la reforma política de 1996 colapsó: está corroyendo al sistema político y ha generado un gran hastío en la gente. Llegó pues la hora de enmendar el entuerto. Muchos dirigentes políticos, además, han adquirido conciencia del grave daño que el nuevo sistema electoral provoca a los partidos y a los actores políticos, y que lejos de operar como instrumento de acercamiento con la gente, provoca un creciente alejamiento de la gente respecto al elenco político.

A esta altura parece notorio, es decir, un aserto que no requiere demostración, que la reforma política de 1996 colapsó: está corroyendo al sistema político y ha generado un gran hastío en la gente. Llegó pues la hora de enmendar el entuerto. Muchos dirigentes políticos, además, han adquirido conciencia del grave daño que el nuevo sistema electoral provoca a los partidos y a los actores políticos, y que lejos de operar como instrumento de acercamiento con la gente, provoca un creciente alejamiento de la gente respecto al elenco político.

Antes de entrar a analizar cuáles son las causas de esta debacle y por dónde debe ir la reforma electoral, sus posibilidades y efectos, conviene trazar algunas precisiones previas^[1]: “Para cualquier proceso reformista en cualquier parte del mundo (al menos de la parte del mundo en que las elecciones competitivas son por largo tiempo el único medio socialmente legitimado para determinar la titularidad del poder):

Una. Todo sistema electoral, todo sistema de gobierno, genera efectos; no hay sistemas estrictamente neutros. Lo importante siempre es detectar la orientación y la magnitud de los efectos. Tampoco, como afirma Dieter Nohlen^[2], " cabe suponer una alta previsibilidad en los sistemas electorales y sus cambios (, ya que) los efectos de éstos dependen en mucho de factores contextuales (...). Los sistemas electorales influyen en la votación misma, en tanto colocan a los electores ante una situación decisoria específica, marcada principalmente por las diferentes posibilidades de éxito de los candidatos y de los partidos políticos, según cada sistema. Por otra parte, los sistemas electorales generan, sobre la base de la votación misma, diferentes resultados electorales".

Dos. Los sistemas políticos en general, así como sus componentes (sistemas de partidos, electoral, de gobierno) no son productos de laboratorio, sino que por un lado recogen la cultura política de una sociedad dada en un momento determinado, y por otro articulan los acuerdos al que el sistema político pudiere arribar en la fijación de las reglas de juego. Toda reforma opera en un contexto determinado, y puede moldear esa cultura, a partir de asumir sus parámetros fundamentales.

Tres. El sistema electoral resultante de una reforma no es una obra técnica, realizada por especialistas atendiendo a su excelencia académica, sino el producto final de una amplia negociación, con concesiones recíprocas de los actores políticos. Como afirma Nohlen (obra citada): "Debe tomarse en cuenta que los políticos tienen un acercamiento muy pragmático al tema, el cual para ellos tiene relación directa con el poder. Estudian la materia en términos de análisis de ganancias y pérdidas", y en definitiva "Los sistemas electorales son producto de compromisos y consensos de las fuerzas políticas vivas de un determinado país".

Cuatro. Los sistemas de larga duración son aquéllos que resultan de acuerdos amplios, de grandes consensos. Por el contrario, las reformas realizadas por unos contra otros , como imposición de una mayoría dominante con la finalidad de asegurar mejores condiciones para retener el poder, tienen un tiempo de vida previsible: durarán tanto como dure el predominio de las fuerzas políticas que lo diseñaron”.

A ello cabe agregar tres cosas. Una, como lo dice la palabra, el sistema electoral uruguayo es un sistema, vale decir, un conjunto de reglas o principios sobre una misma materia racionalmente enlazados entre sí o, dicho de otra manera, un conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a un objeto preciso. Por tanto, las partes de un sistema deben examinarse primero en forma aislada, pero luego deben estudiarse interrelacionadas, porque cada una es parte del conjunto, y su función deviene de ese conjunto. Entonces, como un mecanismo de relojería, una pieza aisladamente puede verse o definirse de determinada manera, pero como parte del conjunto lo sustancial es la función que cumple hacia la persecución de ese objetivo. Los efectos que puede provocar el funcionamiento de una pieza aislada no se sostiene cuando esta pieza opera dentro de una maquinaria más compleja, interrelacionada con otras piezas; entonces, los efectos deben ser estudiados y medidos detenidamente, porque pueden ser diferentes y hasta opuestos a los que provoca en forma aislada. Cuidado con pensar que los instrumentos, se los combine como se los combine, producen los mismos efectos; no es así.

Lo segundo es que debe primero discutirse objetivos, el qué se quiere. No hay objetivos buenos ni malos, porque ellos dependen de la cosmovisión de cada quien y de cómo quiere que sea la sociedad, el sistema político y la relación entre lo uno y lo otro. Una vez definidos los objetivos, recién en ese momento debe comenzar la discusión sobre la arquitectura y la ingeniería. En el proceso de la reforma de 1996 no se siguió ese camino, los primeros escarceos para una nueva reforma demuestran que se sigue por el camino equivocado; quizás el consuelo está que este error es universal: en ese mismo momento Italia discute con la misma falla lógica. Son muchas las preguntas que hay que contestar antes de hablar de suprimir o no las mal llamadas elecciones internas, de unificar o no las elecciones en un solo día, de mantener, disminuir o eliminar el voto conjunto^[3], de mantener, modificar o ampliar el balotaje. Es fundamental definir si se quiere mantener o acentuar esta hiperpresidencialización (terminar el proceso de deriva hacia un presidencialismo cuasi puro) o invertir el vector y caminar hacia el retorno a énfasis más parlamentarista; si se quiere que los partidos políticos sean maquinarias electorales conformadas por corrientes nucleados detrás de líderes más o menos carismáticos, con mayor o menor duración o fugacidad, o se quiere que los partidos sean estructuras permanentes y participativas. Y hay muchos temas más para definir antes de comenzar a discutir elementos de ingeniería, qué piezas quedan y cuáles se recambian.

Lo tercero, si como se afirmó más arriba “los sistemas de larga duración son aquéllos que resultan de acuerdos amplios, de grandes consensos”, debe procesarse la discusión y la elaboración por caminos que busquen arribar a esos grandes consensos. No hay reforma perdurable si es producto de un acuerdo de una gran mayoría (los dos tercios del país) contra el otro tercio, como ocurrió en 1996, ni tampoco cuando es el producto de impulsos plebiscitarios unilaterales (que, además, rara vez triunfan). Tampoco parece que una Convención Nacional Constituyente sea el lugar que ofrezca la serenidad para el logro de consensos. La historia moderna enseña que las convenciones o asambleas constituyentes son para que una mayoría (o gran mayoría) imponga a los demás un modelo de país, mucha veces refundacional, lo cual es correcto hacerlo si lo que se busca es un modelo apoyado por unos y combatidos por otros; la historia enseña que estos sistemas duran tanto como el poder de los refundadores, y desaparece con ellos. Además, una convención constituyente requiere elecciones para su constitución: al que no quiere sopa, dos platos.

Ahora parece el mejor escenario posible, dado el clima existente en el conjunto del sistema político y en la sociedad. Parece que el tiempo es Inmediatamente después de las elecciones de mayo y no más allá de fin de año (Primero de una serie de análisis sobre la reforma política)

[1] Presentadas por el autor cuando comenzó la discusión de la reforma de 1996 en el artículo “La reforma electoral y sus efectos”, publicado por el Instituto de Ciencia Política en el libro “La Reforma Política”, Fundación de Cultura Universitaria, 1995

[2] Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg, Alemania

[3] Se denomina “Voto Conjunto”[3] al procedimiento por el cual el elector vota en una única hoja de votación para más de un cuerpo electivo. Nohlen lo llama “voto simultáneo” y Gary Cox lo denomina “voto fusionado”.