Los efectos de la reforma de 1996

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Antes de entrar a discutir qué reformar del actual sistema electoral, es necesario desentrañar con precisión qué efectos produjo la reforma de 1966, es decir, analizar cuáles son los efectos de cada reforma en particular y de la interacción de las distintas enmiendas, en qué dirección y con qué magnitud se producen esos efectos. Una vez hecha la lista de efectos detectables (es imposible detectar todos y cada uno) se verán cuáles son considerados positivos por todo el sistema político, cuáles logran consenso negativo y cuáles resultan polémicos, que se verán como positivos para unos y negativos para otros.

Antes de entrar a discutir qué reformar del actual sistema electoral, es necesario desentrañar con precisión qué efectos produjo la reforma de 1966, es decir, analizar cuáles son los efectos de cada reforma en particular y de la interacción de las distintas enmiendas, en qué dirección y con qué magnitud se producen esos efectos. Una vez hecha la lista de efectos detectables (es imposible detectar todos y cada uno) se verán cuáles son considerados positivos por todo el sistema político, cuáles logran consenso negativo y cuáles resultan polémicos, que se verán como positivos para unos y negativos para otros.

Un primer punto a considerar es el tema del balotaje, o más exactamente de un sistema que busca que el presidente de la República resulte elegido por la mayoría absoluta de los votantes. El sistema además prevé la elección base del presidente en forma conjunta con ambas cámaras y mediante un mismo y único voto, y por otro lado establece algunos institutos de tinte parlamentarista, entre otros la exigencia de que los ministros cuenten con respaldo parlamentario.

Ya la propia ley reglamentaria de la nueva norma constitucional hizo cambiar el sistema de mayoría absoluta sobre el total de votantes en mayoría relativa entre dos contendientes, o mayoría absoluta sobre el total de votos válidos. Si se toma la experiencia del domingo pasado, especialmente de Montevideo y Canelones, con casi un 14% de votos en blanco y nulos (con contenido anulado), se prevé que de darse una situación similar en el balotaje, no se cumpliría la teleología de la reforma, no solo en el estricto plano de que el elegido no sobrepasase la mitad del total de votantes, sino que estuviese lejos de esa mitad. A vía de ejemplo, con 14% de voto refractario (en blanco, nulo) y una alta paridad entre las dos fórmulas contendientes, resultaría elegido presidente de la República un candidato con el respaldo de algún decimal por encima del 43% de los electores, lo cual hace que el propósito de la norma, en términos políticos y sociológicos, no se cumpla. Habrá un cumplimiento formal o legal, pero no una satisfacción del objetivo sociológico.

Por otro lado, el segundo balotaje demostró que se puede ir al mismo sin que exista un previo y explícito acuerdo entre los partidos competidores de esta instancia y los partidos que resultaron ausentes. El tema fue de menor envergadura, porque el Frente Amplio había logrado mayoría parlamentaria y la segunda vuelta presidencial se transformó en un mero trámite burocrático. Pero el propósito de los creadores fue impulsar coaliciones de gobierno previo al balotaje, como forma de hacer que el candidato más votado fuese elegido con el explícito respaldo de una coalición de partidos que a su vez conformasen la mayoría parlamentaria. Este propósito, no cumplido en 2009, lo fue en 1999. Se observa, entonces, que nada impide que los terceros y demás partidos hagan mutis en esta instancia decisiva.

Entonces se ve que en la relación balotaje-mayoría absoluta parlamentaria se pueden dar cuatro situaciones:

Presidente elegido con el apoyo de una coalición electoral que a su vez expresa la mayoría parlamentaria y se constituye en coalición mayoritaria de gobierno (sería la teleología perfecta del instituto)

Presidente elegido con mayoría absoluta de los votantes, sin coalición electoral expresa o con una coalición débil, y este presidente no se sienta obligado a buscar una mayoría parlamentaria o fracase en ello. Y el balotaje no resuelva la existencia de un gobierno sin mayoría parlamentaria.

Un presidente elegido como producto de un cambio del electorado entre octubre y noviembre, que cuente con la mayoría absoluta de los votantes, pero a su vez quede enfrentado a una mayoría parlamentaria que también representa la mayoría absoluta de los votantes. Esta asimetría fue l propósito por el que lucharon, en ambos casos sin éxito, Tabaré Vázquez en 1999 y Luis Alberto Lacalle en 2009.

Finalmente, podría darse el caso más extraordinario, de un presidente elegido por una coalición electoral y que, una vez en el cargo, conformase una mayoría parlamentaria diferente a la que lo eligió. Con lo cual se cumple la lógica parlamentarista del sistema pero no se cumple la lógica presidencial del balotaje.

Estos puntos no son necesariamente efecto puntual de esta reforma de 1996, sino en general de todo sistema de balotaje combinado con institutos de parlamentarización. Sirve para reflexionar y discutir varios puntos:

a. La conveniencia o inconveniencia de mantener el sistema de balotaje

b. De mantenerse, si las reglas para el mismo deben ser las mismas o requieren ser modificadas

c. Cómo se combina (materia dejada pendiente por la reforma de 1996) una acentuación del peso político del presidente que va de suyo con un sistema que determine su elección por más de la mitad de los votantes, con las formas de parlamentarización del texto constitucional, pre existentes a esta reforma

d. Cuánto se acentúa, debilita o mantiene la parlamentarización, para derivar hacia un presidencialismo puro, un semipresidencialismo, un semiparlamentarismo o un parlamentarismo puro.

Este último punto tiene que ver con el sistema de gobierno, pero es de necesaria reflexión y dilucidación. Pues las modificaciones al sistema electoral han impactado sobre la forma efectiva, material, de aplicarse el sistema de gobierno. Por tanto, es ineludible abordar esta discusión, sin la cual no es solucionable la discusión sobre la forma de elección del presidente de la República.

En lo que va de un tercer gobierno bajo el nuevo sistema, se observa una acentuación de la visión presidencialista, aunque ello puede no ser necesariamente el reflejo de la reforma de 1996 y mucho puede tener por un lado con la personalidad de las tres personas que han accedido a la primera magistratura y por otro, en el gobierno anterior y en éste, con una actitud de apoyo acrítico que la mayoría frenteamplista otorga a su presidente de la República. Como fuere, es necesario ver si es algo coyuntural debido a estructuras de personalidad y de funcionamiento político, o son efectos sistémicos de la introducción del balotaje. (Segundo de una serie de análisis sobre la reforma política)^[1]

[1] La primera nota se publicó el pasado domingo 2 de mayo, con el título erróneo “El derrumbe del muro de piedra”. El título real era: “El colapso de la reforma de 1966”. La responsabilidad del error fue del autor.