De cómo se legisla y sus consecuencias

Oscar A. Bottinelli

El Observador

En las últimas semanas se ha desatado una polémica pública, parlamentaria y al interior del oficialismo a raíz de las consecuencias de la derogación de un artículo de una ley de fines del siglo XIX, que clausuró el expediente relacionado con el affaire del Banco de Montevideo y los hermanos Peirano Basso[...]

En las últimas semanas se ha desatado una polémica pública, parlamentaria y al interior del oficialismo a raíz de las consecuencias de la derogación de un artículo de una ley de fines del siglo XIX, que clausuró el expediente relacionado con el affaire del Banco de Montevideo y los hermanos Peirano Basso. No es un tema sino varios temas: Uno, lo ocurrido con dicho banco y el Comercial, lo actuado en su momento para salir de dichas crisis, las responsabilidades de los directores así como de bancos internacionales asociados, la actuación del gobierno y el Banco Central. Dos, el posible conflicto de intereses entre un gobernante (secretario de la Presidencia de la República, canciller) con casos penales relevantes. Tres, el interés o desinterés de los legisladores cuando impulsan una medida determinada. Y cuatro – que es el objeto de esta nota – el cómo se legisla y cómo se prevén los efectos.

La caída de la calidad legislativa es un dato notorio, cuya demostración surge de la mera lectura de las leyes que se tomen al azar. Tampoco es un tema de esta o la anterior legislatura, sino que es un proceso que comenzó hace unos cuantos lustros aunque es muy difícil precisar cuándo. La mala calidad es de las leyes, pero también de de los decretos y de las reglamentaciones, y el caso máximo son los graves y profundos errores de redacción, gramaticales, de empleo de verbos y conceptuales existentes en la reforma constitucional de 1996. De la mala calidad de la normativa se quejan los académicos, los juristas y los magistrados (aunque también es fuerte la acelerada caída de la calidad de los fallos y de las sentencias). No sólo es baja la calidad de una cantidad significativa de leyes iniciadas en las propias cámaras, sino que también hay deficiencias importantes en la calidad de los proyectos iniciados por el Poder Ejecutivo. Este es un problema sobre el que se habla frecuentemente, que aparecen en exposiciones académicas, pero que estalla cuando ocurre en relación a un tema de la sensibilidad popular del affaire Banco de Montevideo.

En algunos países los parlamentos cuentan con verdaderos think tanks, con expertos contratados de manera permanente o ad-hoc en las diferentes áreas en que se pretenda legislar, más equipos de juristas de alto vuelo dedicados fundamentalmente a verificar la calidad jurídica de la legislación. En otros parlamentos los parlamentarios cuentan con partidas para la contratación de asesores o los partidos cuentan con institutos, centros o verdaderos think tank de asesoramiento. En otros casos las comisiones cuentan con algún que otro abogado, a veces joven, sin mucha experiencia, pero con toda la fuerza del recién egresado.

¿Qué pasa en Uruguay? Los legisladores cuentan con la posibilidad de contratar 130 personas con una remuneración aceptable más 655 pases en comisión de funcionarios públicos; es decir, una partida de contratación y cinco pases en comisión por legislador (más un excedente de pases del que pueden disponer los presidentes de ambas cámaras). Las 130 partidas de contratación son cobradas, aunque en la mayoría de los casos se destinan a sobresueldo de los funcionarios en comisión, dados los extensos horarios la fuerte dedicación que significa el estar al servicio de los parlamentarios. De los 650 pases en comisión en la Legislatura pasada se registró la efectividad de alrededor de algo más de 500. Con todo ese personal (los pases en comisión no los paga el Poder Legislativo sino los organismos de origen del funcionario), parecería que la calidad en asesoramiento legislativo debería ser elevada. Pero ocurre que la abrumadora mayoría de esos funcionarios están destinados a cumplir tareas de secretaría, apoyo administrativo y de relacionamiento entre el representante y sus representados. Pocos son los que cumplen funciones de asesoramiento, e inclusive es una minoría los que están en condiciones de cumplir funciones de asesoramiento (que los hay, y unos cuantos muy buenos). Entonces, lo claro es que no se destinan recursos humanos ni materiales suficientes al asesoramiento legislativo. En el caso del Poder Ejecutivo no hay excusas, pues cuentan con todos los técnicos y asesores necesarios.

Por otro lado, es frecuente que las comisiones parlamentarias convoquen a catedráticos o especialistas a exponer sobre los proyectos de ley en danza, los cuales brindan asesoramiento y evacúan consultas en forma absolutamente gratuita, como una carga pública. Lo que se observa es que no siempre se hacen las consultas pertinentes y en otros casos no se atiende la opinión de los expertos. Las leyes de unión concubinaria, de adopción, de financiamiento de partidos, de descentralización, son muestras de normas aprobadas sin la debida prolijidad jurídica y técnica.

La presencia de abogados no asegura necesariamente la calidad de las leyes, pero sin duda ayuda. En medio siglo se pasó de dos cámaras dominadas por los abogados a que éstos profesionales sean una rara avis, particularmente en el oficialismo, que no cuenta con ningún titular en la rama alta y con uno o dos (según el juego de licencias y suplencias) en la rama baja.

La discusión sobre este affaire no puede quedar limitado al caso concreto, ni a la determinación de quiénes son los responsables ni a determinar las culpas de esos responsables. Que por supuesto todo ello es necesario y hay una demanda pública. Pero debe irse más allá. Entender que este caso es la gota que desbordó el vaso, que corresponde hacer un alto en el camino y analizar detenidamente y en profundidad qué está ocurriendo con la producción legislativa, con lo que hacen las comisiones parlamentarias, con cómo se redactan las leyes y los informes, de cómo el Poder Ejecutivo elabora los mensajes y proyectos de ley. Discutir cuántos recursos se destinan a la función legislativa y cuál es el producto que surge de esos ingentes recursos destinados. Con la aclaración necesaria de que no se debe caer en el camino simplista de creer que la única función del Parlamento es la aprobación de leyes, ni que los resultados parlamentarios se miden por la cantidad o calidad de las leyes. Porque el parlamento es una institución de representación política de la ciudadanía, y el debate político, la publicitación de las demandas populares, el contralor del gobierno, son tareas esenciales a esa institución.

Dos errores en que no debe incurrirse al analizar el tema. Uno es confundir la mala calidad legislativa con lo bueno o malo del contenido. El juicio sobre el contenido es esencialmente un juicio político o de valores. El juicio sobre la calidad legislativa refiere a la mala calidad de la forma de las normas, de su juridicidad, de su claridad u oscuridad. Muchas normas tienen contenidos muy compartibles por el grueso de la sociedad y ser de mala calidad legislativa. Lo uno y lo otro son cosas diferentes.

El otro error es tomar todo análisis como parte del juego pequeño de ping-pong político, donde lo que se busca es ver si a alguien le cae o no el sayo. Los análisis deben entenderse como reflexiones y estudios de fenómenos que ocurren y, cuando son disfuncionales, buscar las correcciones. Es menor y anecdótico quién es el bueno y quién el villano de la película.