En dónde radica la soberanía

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

Si hay en el mundo alguna autoridad que limite la soberanía de los uruguayos.

¿En dónde radica la soberanía en el Uruguay: en el pueblo, en la Nación o en dónde? La pregunta parece ser retórica, para una discusión de alto nivel académico como deleite de especialistas y sin sentido práctico² . Sin embargo, es todo lo contrario, hoy más que nunca el despeje de esa incógnita está en debate permanente primero a nivel jurisprudencial y luego a nivel político.

Si la soberanía radica en el pueblo o en la Nación fue el eje del debate en la Asamblea Nacional Constituyente de Francia durante la Revolución del siglo XVIII. De un lado los representantes de París, inspirados en Rousseau y expresados fundamentalmente por Robespierre. Del otro, los representantes de las provincias, cuyo más claro exponente fue Sieyès. La soberanía popular aparece nítida: es el pueblo, aunque hay que definir quiénes son, de donde surgen los temas de ciudadanía, sexo y edad. La soberanía nacional es más difícil de aterrizar, pues tiende a definírsela como el conjunto de valores, costumbres, tradiciones de la Nación y de la sociedad. En términos prácticos, una vez definidos sus límites, la soberanía popular se expresa a través de un cuerpo ciudadano o cuerpo electoral. La soberanía nacional, en tanto no la ejerce directa y exclusivamente el pueblo, deja en manos de alguien el definir cuáles son sus alcances; probablemente ese alguien sea algún cuerpo de notables o de magistrados en condiciones de interpretar el espíritu de la Nación.

La constitución italiana es meridianamente clara: “La soberanía pertenece al pueblo, que la ejercita en las formas y en los límites de la Constitución” (artículo 1°, párrafo segundo). Como no podía ser de otra manera, de acuerdo a la más singular tradición uruguaya, las cosas no deben ser negro sobre blanco, así poder fomentar el debate. Las dos disposiciones básicas son:

“Artículo 4º.- La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más adelante se expresará.

Artículo 82.- La Nación adopta para su Gobierno la forma democrática republicana // Su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma”.

Si bien deja dudas sobre dónde radica en esencia esa soberanía (“¿la Nación?”), es inequívoco que esa soberanía es ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en materia eleccionaria y referendaria y por el Cuerpo Electoral Ciudadano en materia plebsicitaria. El Cuerpo Electoral es el conjunto de habilitados para votar, mientras el Cuerpo Ciudadano es la parte del Cuerpo Electoral con exclusión de los extranjeros con derecho a voto (en virtud del artículo 78). A su vez, ese Cuerpo Electoral delega el ejercicio indirecto de la soberanía en los poderes representativos que establece la Constitución. Esto último resulta muy importante: la Constitución diferencia el ejercicio inmediato del mediato, de donde cabe colegir que también diferencia si lo mediato es más cercano (primer grado) o más lejano (segundo grado) Entonces, en cuanto a inmediatez, la soberanía es ejercida en primer término por el Cuerpo Electoral; en segundo término por los poderes representativos elegidos en primer grado (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo) y en tercer término por los poderes representativos elegidos en segundo grado (Poder Judicial, Justicia Electoral, Justicia de lo Contencioso Administrativo)

En los últimos tiempos ha avanzado una teoría según la cual, dicho en forma cruda, Uruguay ha renunciado a parte de su soberanía, ha limitado su soberanía o al menos ha delegado parte de la misma. La primera manifestación de la teoría tiene que ver con los plebiscitos, que para evitar equívocos hay que hacer una clara precisión: en este país los plebiscitos son solamente de aprobación y de materia constitucional.

Bien, la Constitución establece cuatro vías originarias para llegar a un plebiscito, cada una de las cuales tiene sus requisitos exclusivos y excluyentes: Uno, por iniciativa del 10% del Cuerpo Electoral Ciudadano. Dos, por iniciativa de dos quintos de los miembros de la Asamblea General. Tres, por resolución de la Convención Nacional Constituyente. Cuatro, por leyes constitucionales aprobadas por dos tercios de votos de cada cámara legislativa. No hay limitación alguna en cuanto a la materia sobre la que debe operar ese plebiscito; dicho en forma cristalina: no hay ninguna materia no plebiscitable. Sin embargos, desde el ámbito académico constitucional y de los derechos humanos ha surgido la tesis –e incluso algún petitorio a la Corte Electoral- que hay materias que no son plebiscitables ¿Cuál es el origen de esta limitación? Es decir, la existencia de principios de derecho que estarían por encima del derecho positivo del Uruguay y por encima del texto expreso de la Constitución. O la existencia de tratados internacionales suscritos por la república, aprobados por mayoría de la Asamblea General y sin aval del Cuerpo Ciudadano, vale decir, sin los requisitos esenciales para que afecten las normas constitucionales.

Desde Roma a la fecha, hay algo que está fuera de discusión: la garantía esencial del derecho está en la forma, en los procedimientos y en los órganos competentes. Si hay principios intangibles, hay alguien en algún lugar que debe decidir qué, cuándo y cuánto está por encima de la soberanía directa de los ciudadanos. Y como lo diría Perogrullo, si hay alguien que está por encima de la soberanía directa de los ciudadanos, es que la soberanía directa, primigenia e inmediata no es de los ciudadanos, sino de ese alguien que está por encima del Cuerpo Ciudadano. Este es un tema esencial de teoría de la democracia, de teoría de la soberanía y de teoría del orden constitucional.

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1 Profesor Titular Grado 5 de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República

2 Ver “La Constitución ¿über alles?”, El Observador, originariamente en junio 16 de 2018 y reproducido en agosto 20 de 2020