El referendo como acto electoral

Oscar Bottinelli¹

El Observador

El presidente tiene prohibido participar en la inminente campaña electoral

En pocas semanas la Corte Electoral convocará a referendo contra la denominada Ley de Urgente Consideración (LUC), con lo que se abre una instancia votacional. Como cada tanto ocurre, lo obvio deja de ser obvio, la palabra electoral deja de considerarse clara e inequívoca, por lo que corresponde salir de la obviedad e ir al análisis detallado.

La palabra electoral es un adjetivo que quiere decir “Perteneciente o relativo a la dignidad o a la cualidad de elector”. A su vez, elector es un adjetivo que se usa también como sujeto, proviene del vocablo elector del latín tardío y quiere decir: “Que elige o tiene potestad o derecho de elegir; y elegir quiere decir “escoger o preferir a alguien o a algo para un fin”.

Un acto electoral es “un acto en que un Cuerpo Electoral emite unos votos individuales, que se computan y que por medio de un criterio de decisión previamente determinado se convierten en bancas o en decisiones”²

Cuerpo Electoral es un órgano compuesto por el conjunto de los electores o, dicho de otra manera, es un electorado previamente determinado; en Uruguay, el Cuerpo Electoral es el conjunto de personas habilitadas para votar. Voto es una “expresión pública o secreta de una preferencia ante una opción” y sufragio –término utilizado en la Constitución uruguaya- es sinónimo de voto.

Un acto electoral puede ser de dos tipos en cuanto a su objeto:

a) Eleccionario: cuando se eligen personas para ocupar cargos, se provee la integración de un cuerpo

b) Plebiscitario-referendario: cuando se define un tema, una norma o un recurso, habitualmente en términos binarios (corresponde aclarar que en el derecho electoral comparado es muy confusa la distinción entre plebiscito y referendo, no así en el Uruguay)

De lo anterior surge de manera inequívoca que un referendo (como también un plebiscito) es un acto electoral, y lo es de un tipo diferente a elecciones. Dicho de otra manera, un acto electoral referendario es diferente a un acto electoral eleccionario, pero ambos tipos son actos electorales.

Y aquí se entra a lo medular de la confusión. La Constitución de la República establece tanto para el presidente de la República como para los miembros de la Corte Electoral una limitación parcial para la realización de actividades políticas. Se diferencia de la prohibición estricta y genérica que recae sobre los magistrados judiciales y miembros del Tribunal de Cuentas, militares y funcionarios policiales en actividad, así como directores de los entes autónomos y servicios descentralizados (estos últimos con algunas excepciones específicas).

Esa prohibición surge del artículo 77, numeral 5°, que dispone: “El Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos directivos de los partidos, ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral”

Como se deduce de lo anterior, no queda duda alguna que el referendo es un acto electoral. Viene el tema de la “propaganda”, que a su vez se define como la “acción y efecto de dar a conocer algo con el fin de atraer adeptos” o más modernamente el “conjunto de mensajes destinados a conseguir un fin determinado”. Y la propaganda política de carácter electoral es “el conjunto de mensajes destinados a conseguir un resultado electoral”. Por mensaje se entiende todo elemento que comunica ideas o sensaciones. Mensajes son por consiguiente los discursos, disertaciones, spots, jingles, posters, tuits, posteos.

A su vez, que el presidente y los ministros de la Corte Electoral no pueden intervenir en la propaganda, debe interpretarse tanto en forma activa como pasiva: no solo la persona no puede emitir esos mensajes, sino que tampoco los mensajes de terceros pueden invocar a la persona interdicta, es decir, no se pueden utilizar frases ni imágenes suyas.

Ahora bien, cuándo comienza y cuándo concluye la prohibición para el presidente de la República y para los miembros de la Corte Electoral. Estrictamente se inicia en el momento en que la Corte Electoral convoca a referendo, es decir, resuelve que se ha cubierto la exigencia constitucional que valida el recurso de referendum y determina la fecha de realización del acto votacional. En ese instante hay convocado un acto electoral y los mensajes directa o indirectamente relacionados con la temática del acto electoral constituyen propaganda política. Y esa prohibición concluye en el momento de la clausura de todas las urnas en todo el país.

Desde el punto de vista tanto constitucional como sistémico, el tema es claro y no deja lugar a dudas. Tampoco es sostenible que electoral quisiere decir eleccionario. Desde el punto de vista de la lógica del sistema hay quien considera que puede ser absurdo que el jefe de un gobierno que impulsa una ley, luego no pueda defender esa ley en caso de recurso de referendo.

El tema remite al diseño del sistema de gobierno que, con variantes de desarrollo mantiene un modelo matriz desde la Constitución de 1934, mantenido en la de 1942, suspendido en la de 1952 y restablecido en la de 1967. El modelo es de un sistema semiparlamentario con la originalidad que se confunde en la misma persona la calidad de jefe de Estado y la calidad de jefe de Gobierno. Una característica de los jefes de Estado en regímenes parlamentarios y semiparlamentarios es el estar por encima de las partes, al margen de la contienda política electoral, y que consecuentemente no pueden integrar los órganos conductores de los partidos políticos ni participar en las campañas electorales.

Sin duda pudo haberse buscado la otra solución y hacer prevalecer la calidad de jefe de Gobierno, y en tanto tal ser una persona de parte y no superpartes. El punto es que no prevaleció esa tesis sino la contraria, y es la que rige el diseño institucional del país.

1 Profesor Titular Grado 5 de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República.

2 Definición de la Catedra de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República, formulada en 1992, como adaptación a la definición de Dieter Nohlen (Universidad de Heidelberg, Alemania)