19 Feb. 2022

Del Cuerpo Electoral y soberanía

Oscar Bottinelli1

El Observador

El Cuerpo Electoral es un cuerpo, un órgano, con una integración definida y procedimientos establecidos. No es un conjunto de ciudadanos o electores que individualmente ejercen sus derechos […] Electoral es el concepto que engloba toda la materia en que participa el Cuerpo Electoral, cuyos actos se desagregan en elecciones, plebiscitos, referendos e iniciativa popular. En cambio, elección o elecciones refiere estrictamente a la elección de cargos electivos

El Cuerpo Electoral es integrado por todos los ciudadanos y electores

En Uruguay el ejercicio directo de la soberanía recae en un órgano concreto, de origen constitucional, denominado Cuerpo Electoral, y cuyas competencias son en materia de elección, plebiscito, iniciativa y referendum2 ¿Cómo se integra este Cuerpo? La Constitución carece de una explícita definición de su integración, pero una primera composición resulta clara del artículo 77 ab initio (en la Sección III, De la Ciudadanía y del Sufragio) que establece: “Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación, como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán”. El texto no difiere sustancialmente del originario de 1830 (entonces artículo 9°), que decía “Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación; y como tal, tiene voto activo y pasivo en los casos y formas que más adelante se designarán”.

Pero además cabe observar que la Constitución, en el artículo 78 –establecido originariamente en el texto de 1934 con el número 67- dice que “Tienen derecho al sufragio, sin necesidad de obtener previamente ciudadanía legal, los hombres y mujeres extranjeros, casados, de buena conducta, que, poseyendo algún capital en giro o propiedad en el país, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia habitual de quince años, por lo menos, en la República”. Es decir, extiende la integración del Cuerpo Electoral a los extranjeros que reúnan determinadas condiciones.

Pero en tanto el artículo 331 restringe la participación en los plebiscitos constitucionales exclusivamente a los ciudadanos, se deduce la existencia de dos cuerpos electorales3 : el Cuerpo Electoral Ciudadano (sin extranjeros) y el Cuerpo Electoral General (con extranjeros con derecho al sufragio) Desde el punto de vista práctico la distinción es irrelevante, ya que el uso del artículo 78 ha descaecido. Para las elecciones de 2019, el número de extranjeros habilitados para votar fue de 515 en un total global de 2.699.978 electores.

A esta altura es importante señalar el alcance que la Constitución da a la palabra electoral, empleada 43 veces en la misma. Electoral es todo lo atinente a elecciones, plebiscitos, referendos e iniciativa popular. Queda muy claro sobre todo en dos definiciones. Una es en el artículo 82, cuando establece: “Su soberanía [de la Nación] será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum”

La otra es al estructurar la Sección XVIII, que titula “De la Justicia Electoral”, entidad descrita como una especie de Poder del Estado (o Poder del Gobierno, en la terminología de Justino Jiménez de Aréchaga III). Y la cabeza de ese Poder se ubica en una Corte Electoral, a la que compete originariamente:

A) Conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales.

B) Ejercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica sobre los órganos electorales.

C) Decidir en última instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser juez de las elecciones de todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y referéndum.

Como puede observarse, electoral es el concepto que engloba toda la materia en que participa el Cuerpo Electoral, cuyos actos se desagregan en elecciones, plebiscitos, referendos e iniciativa popular. En cambio, elección o elecciones (término utilizado 66 veces en el texto constitucional) refiere estrictamente a la elección de cargos electivos. En ningún momento la Constitución confunde el concepto de lo electoral con el concepto de lo eleccionario. Esto es muy importante a la hora de interpretar todas las disposiciones constitucionales en la materia.

De allí que hay una sola y única interpretación bona fide cuando la Constitución establece que algunas personas no podrán intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral: esas personas no pueden intervenir en la propaganda de ningún acto electoral. Carácter electoral para la Constitución de la República, en forma inequívoca y fuera de toda discusión, son las elecciones (o elección de cargos electivos), los plebiscitos, los referendos y los actos de iniciativa popular.

Un tema muy especial es que el Cuerpo Electoral es un cuerpo, un órgano, con una integración definida y procedimientos establecidos. No es un conjunto de ciudadanos o electores que individualmente ejercen sus derechos. Esta distinción es fundamental por ejemplo cuando se ha pretendido modificar los plazos para la iniciativa de recurso de referendum. Toda la argumentación giró en base al derecho individual de cada ciudadano o de cada elector. Pero cuando se ejerce la iniciativa plebiscitaria, referendaria o legislativa, no son personas que actúan en forma individual sino personas que componen un cuerpo y el que actúa es ese cuerpo en tanto tal. Es de alta relevancia destacar que la soberanía no recae en los ciudadanos, en las personas, sino que los ciudadanos son parte de la soberanía, componen esa soberanía mediante su integración en un órgano denominado Cuerpo Electoral.

Esta concepción de la Constitución uruguaya -nacida en la IIIa. Convención Nacional Constituyente (1934)- difiere de otras cartas magnas. En unos casos, porque esas constituciones ponen la soberanía en algo abstracto y difícil de delimitar como es el concepto de Pueblo. En otros casos, porque van más allá y en la concepción de limitar las decisiones populares, ponen la soberanía en algo más abstracto aun como lo es La Nación. Pero difiere además de las constituciones que ponen la soberanía en manos de los ciudadanos, como sujetos individuales que se expresan colectivamente a través de actos individuales.


1 Profesor Titular Grado 5 de Sistema Electoral y Régimen Electoral Nacional de la Universidad de la República, en calidad de Docente Libre

2 Segunda de tres notas sobre “Democracia directa y soberanía”. Ver “De referendum y de soberanía“, El Observador, febrero 12 de 2022

3 La clasificación en estas dos categorías fueron formuladas por este autor en el Curso Sistema Político Nacional IV de la Licenciatura de Ciencia Política de 1992 y en el Taller de Régimen Electoral Nacional del mismo año (Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República)