Del Municipio y los municipios

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Desde las pasadas elecciones departamentales se ha extendido en Uruguay la existencia de autoridades de administración local electivas. Un tema es la conveniencia o inconveniencia de estas autoridades, de su carácter electivo, el nivel de competencias que poseen, la falta de autonomía presupuestal. Otro tema son los problemas emergentes de la baja calidad técnica de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana , tanto en lo jurídico como en lo lógico, especialmente en relación a lo sistémico de gobierno y lo sistémico electoral.

Desde las pasadas elecciones departamentales se ha extendido en Uruguay la existencia de autoridades de administración local electivas¹. Un tema es la conveniencia o inconveniencia de estas autoridades, de su carácter electivo, el nivel de competencias que poseen, la falta de autonomía presupuestal. Otro tema son los problemas emergentes de la baja calidad técnica de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana², tanto en lo jurídico como en lo lógico, especialmente en relación a lo sistémico de gobierno y lo sistémico electoral.

El artículo primero es la madre de uno de los borregos cuando dice “habrá una autoridad local que se denominará Municipio”. Conceptualmente, un municipio es un territorio regido por una autoridad local. LA propia Real Academia define Municipio como un “Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un ayuntamiento” y define ayuntamiento como una “Corporación compuesta de un alcalde y varios concejales para la administración de los intereses de un municipio”. En la teoría de sistema de gobierno, un municipio es sinónimo de Comuna. El término municipio con esta definición es de uso en Argentina, Brasil, Cuba, España; el término comuna es de uso en Chile y en Italia. En los territorios del Imperio Español y en base al derecho indiano la autoridad local lo fueron los cabildos, entidad con potestades mixtas, de naturaleza administrativa, judicial y policial, presidida precisamente por un juez, el Alcalde de Primer Voto (equivalente algo así a un juez civil de primera instancia, de primer turno). Los cabildos fueron instituciones básica en la Patria Vieja (ciclo artiguista) así como en la Provincia Oriental que se independiza en 1825 y en los comienzos del Estado de Montevideo. El gran cambio lo operan los primeros legisladores-.constituyentes al suprimir los cabildos y disponer como autoridad subnacional a las administraciones departamentales, con autoridad sobre el territorio de todo un departamento (originariamente 9, sucesivamente aumentados hasta los actuales 19), con mando unipersonal del Jefe Político y de Policía designado por el Poder Ejecutivo (nacional) y acompañado cada uno de una Junta Económico-Administrativa de escasas potestades normativas.

La palabra Municipio se trasladó del concepto de autoridad local al de autoridad departamental. Cuando comienza el proceso de descentralización territorial, surge la figura del Intendente Municipal y de la Intendencia Municipal. El Código Civil de 1868 que sustituye al fárrago y contradictorio conjunto normativo del Derecho de Indias, en su artículo 21, segundo párrafo, establece: “son personas jurídicas y por consiguiente capaces de derechos y obligaciones civiles, el Estado, el Fisco, el Municipio y la Iglesia ...”. Es decir, estas cuatro instituciones son personas jurídicas ipso jure, sin necesidad de reconocimiento administrativo. La doctrina y la jurisprudencia son contestes en interpretar que “la Iglesia” refiere a la Iglesia Católica Apostólica Romana y que “Municipio” refiere a los gobiernos departamentales, ya fueren las Intendencias Municipales, los Concejos de Administración Departamental o los Concejos Departamentales, según las diferentes etapas constitucionales.

En el mismo sentido la Constitución habla de la Intendencia Municipal referida al gobierno y administración de los departamentos. A su vez, la ley³ que regula la estructura departamental, lleva por título oficial: “Se establecen disposiciones para el gobierno y administración de los Municipios”. Luego, en 22 oportunidades la Ley hace referencia a Municipio toda vez que refiere al gobierno departamental. Esa ley no pudo ser modificada ni derogada por la Ley de Descentralización, en primer lugar por razones de forma: esta nueva Ley no contó con los dos tercios que la Constitución exige para aprobar o modificar la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales.

No se ha discutido, pero parece claro que los municipios creados por la Ley de Descentralización (autoridades locales) no conforman la persona jurídica Municipio del Código Civil. Por otra parte, la nueva ley establece las atribuciones y cometidos de los municipios (artículos 12 y 13) que sugiere se refiere a las autoridades locales, cuando a su vez la ley de 1935 dispone una vasto otorgamiento de atribuciones y competencias a los municipios, entendidos como gobiernos departamentales.

Hay un claro principio jurídico que cuando el legislador usa un mismo término refiere a un mismo instituto o categoría jurídica. De donde solo cabe en una interpretación armónica del derecho haber un solo tipo de municipio y no dos. Esto que se describe no es un mero juego lúdico ni es repetir la escena de los dos lógicos discutiendo los silogismos mientras avanzan los rinocerontes, en la célebre obra de Ionesco. Es advertir de una confusión que se va a agravar a medida que alguien se le ocurra comenzar a interponer recursos a la luz del Código Civil o de la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales.

Como se habla de emprolijar y ajustar la Ley de Descentralización, parece que lo primero de todo es este cambio de nombre; la ciudadanía ya optó por el de Alcaldía, lo cual tampoco es correcto, porque refiere al titular ejecutivo de un órgano colegiado. Lo claro es que no pueden seguir llamándose municipios. Por supuesto que hay mucho más: la inconstitucionalidad en materia electoral por razones de quorum en su aprobación, la incongruencia en la elección de alcalde que puede llevar a una contradicción en las proclamaciones (alguien puede ser elegido alcalde sin ser elegido concejal), la separación de la hoja de votación que la Constitución impide separar, los efectos distorsionante del sublema en adjudicaciones uni, bi y hasta trinominales.

1 El autor agradece al escribano Hernán de la Fuente por sus aportes en materia de Derecho Registral y sobre la confusión generada con el término “municipio” en la praxis notarial.

2 Ley 18567, de 13 de setiembre de 2009

3 Ley 9515 de 28 de octubre de 1935