El poder y el rol del presidente

Oscar A. Bottinelli

El Observador

El rol institucional es muy diferente a lo que habitualmente se cree

AVISO A LOS NAVEGANTES. Culmina la campaña electoral y además se vive el momento más ríspido en la confrontación política desde la restauración institucional. Entonces, es buen momento para con paños fríos analizar temas de trascendencia institucional.

El rol y el poder del presidente de la República emerge como una importante variable de análisis dada la forma en que ejerce el cargo su actual titular . En primer lugar es necesario distinguir entre el poder institucional del presidente de la República y el poder político del presidente de la República, del jefe de Estado o del jefe de Gobierno. A su vez, el poder político está muy relacionado con la estructura del sistema de partidos y la arquitectura partidaria del gobierno o del oficialismo, y con el rol de ese presidente o conductor en la estructura de su partido. Más complejo aun si se trata no de un partido de gobierno sino de una coalición de partidos en el gobierno. Cabe tener en cuenta que el poder institucional y el poder político no necesariamente van de la mano. Puede haber un presidente institucionalmente fuerte y políticamente débil, o puede haber un presidente institucionalmente débil y políticamente fuerte.

Para entrar al análisis estricto del rol y el poder institucional conviene empezar por la distinción entre el sistema de gobierno (latu senso) y la arquitectura de la rama ejecutiva (gobierno strictu senso), así como ver la interrelación entre ambos elementos.

La arquitectura de la rama ejecutiva admite tres grandes modelos: el unipersonal, el pluripersonal y el mixto o híbrido. Usualmente se denomina presidencial al modelo unipersonal, colegiado o directorial al modelo pluripersonal, y mixto o híbrido al que combina elementos de ambos.

El sistema de gobierno (latu senso) tiene que ver con la interrelación de los poderes políticos del Estado, es decir, el juego de relación entre la rama ejecutiva y la rama legislativa. Del cual surgen cuatro grandes modelos: el de estricta separación de poderes, el de predominio de la rama legislativa, el de distintos juegos intermedios y el de predominio de la rama ejecutiva. En la literatura de sistemas políticos (tanto en el constitucionalismo como en la ciencia política) se denominan:

Uno, presidencial al modelo de estricta separación de poderes.

Dos, parlamentario al de predominio de la rama legislativa

Tres, semipresidencial o semiparlamentario (que no son lo mismo, aunque parecidos) a los modelos intermedios

Cuatro, hiperpresidencial o mayestático al de predominio de la rama ejecutiva

Entonces, hay que ver dos usos anfibológicos. Primero el del término gobierno: strictu senso refiere solo a la rama ejecutiva, latu senso refiere a todo el sistema compuesto por ambas ramas políticas del Estado. Y segundo, el del término presidencial: presidencial refiere al modelo unipersonal de rama ejecutiva y presidencial también refiere a modelo de estricta separación de poderes. Como se observa, cuando se habla de gobierno o de régimen presidencial, hay que precisar de qué se habla. Como enseña Vaz Ferreira en su Lógica Viva, hay que tener cuidado en distinguir cuestiones de palabra de cuestiones de concepto.

En el sistema de gobierno de estricta separación de poderes (al que se denomina presidencial) lo hegemónico en el mundo es la existencia del ejecutivo unipersonal, cuyo titular lleva habitualmente el nombre de presidente de la República. Son los casos clásicos de la gran mayoría de las Américas, como Argentina, Chile, Colombia, Estados Unidos de América, México. Pero también en esta categoría de estricta separación de poderes hay casos de ramas ejecutivas pluripersonales como en Suiza (Consejo Federal de siete miembros) o Uruguay (1952-1967, Consejo Nacional de Gobierno de nueve miembros). Es decir, lo dominante es presidencial-presidencial y lo excepcional, presidencial-colegiado. Pero corresponde repetir que presidencial como sistema de gobierno no necesariamente significa presidencial en la composición de la rama ejecutiva, la que puede ser colegiada.

A su vez, en el sistema parlamentario lo dominante históricamente ha sido la prevalencia de los ejecutivos pluripersonales (Francia en la Tercera y Cuarta República, Israel, Italia) Pero también (y de manera creciente) hay modelos de ejecutivo unipersonal (Alemania). Entonces, hay modelos de tipo parlamentario-presidencial (Alemania) y de tipo parlamentario-colegiado (Italia).

Una de las tantas cosas que crea confusión en este país, es que durante 55 años se discutió en la dicotomía presidencialismo-colegiado, basada no en el debate en cuanto al grado de separación de poderes sino estrictamente en la composición de la rama ejecutiva. Y aunque el modelo de sistema de gobierno se discutió menos, en segundo plano, lo cierto es que cada vez que se hizo un cambio en la composición de la rama ejecutiva, se cambió también la relación entre los poderes. Cada vez que se “presidencializó” la rama ejecutiva, se despresidencializó el sistema de gobierno, y viceversa.

Como Uruguay es Uruguay, desde 1911 no se buscó recurrir a soluciones clásicas y sencillas, sino elaborar modelos híbridos y en lo posible originales:

Uno, presidencial-bicéfalo (1919-1933). Régimen presidencial (en cuanto a estricta separación de poderes) con un ejecutivo bicéfalo, es decir, con dos cabezas ejecutivas diferentes y separadas, una unipersonal y otra colegiada. La rama unipersonal a cargo de un presidente de la República con competencias exclusivamente en política exterior, seguridad pública y defensa nacional. La rama pluripersonal a cargo de un Consejo Nacional de nueve miembros, con competencia en todo lo demás: economía, administración pública, hacienda pública, producción, educación, políticas sociales.

Dos, presidencial-colegiado (1952-1967). Régimen presidencial (en cuanto a estricta separación de poderes) y ejecutivo pluripersonal: un Consejo Nacional de nueve miembros.

Tres, híbrido más híbrido (1934-1952, 1967-1973 y 1985 a la fecha). Régimen semipresidencial con rama ejecutiva híbrida compuesta por un presidente de la República (que debe actuar siempre por lo menos junto con un ministro) más un Consejo de Ministros, con necesidad de respaldo parlamentario.

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1 Primera nota de una serie de tres. Ver como antecedente ”De curiosidades arquitectónicas” y “De la unipersonalización fáctica”, El Observador, abril 4 y 11 de 2020.