De la unipersonalización fáctica

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

La pluripersonalidad del Poder Ejecutivo en desvanecimiento sostenido

Hay dos palabras que hace tres lustros han desaparecido del léxico político común: Poder Ejecutivo y Casa de Gobierno². En su lugar han aparecido los nombres de Presidencia de la República y de Torre Ejecutiva, y desde el mes pasado, “Uruguay Presidencia”. El cambio revela dos visiones diferentes a las históricas, sobre la organización del gobierno: que es un sistema presidencialista y que la rama ejecutiva es unipersonal. Ambos elementos conllevan a la exaltación de la figura del presidente de la República.

Si bien durante las dos presidencias de Tabaré Vázquez y la de José Mujica el Consejo de Ministros se reunió periódicamente (primero anteriormente en forma semanal, luego quincenal), en realidad el Consejo de Ministros como tal nunca se reunió (o casi nunca, quizás haya habido alguna sesión) desde la restauración de este órgano en la Constitución de 1967. Lo que se ha reunido o se reúne es el gabinete presidencial o gubernativo, que no es lo mismo.

La simple lectura de la sección IX de la Constitución es ilustrativa. La sección se llama “Del Poder Ejecutivo” y no “De la Presidencia de la República” (como es frecuente en los países presidencialistas). El primer artículo de la sección (149) dice con claridad: “El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros …”.

Pero es demostrativa la lectura del capítulo II de la misma sección:

“El Consejo de Ministros se integrará con los titulares de los respectivos Ministerios o quienes hagan sus veces, y tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y administración que planteen en su seno el Presidente de la República o sus Ministros en temas de sus respectivas carteras. [/] Tendrá, asimismo, competencia privativa en [las declaratoria de urgencia a los proyectos de ley]” (art. 160).

“Actuará bajo la presidencia del Presidente de la República quien tendrá voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones que será decisivo para los casos de empate, aun cuando éste se hubiera producido por efecto de su propio voto. [/] El Consejo de Ministros será convocado por el Presidente de la República cuando lo juzgue conveniente o cuando lo soliciten uno o varios Ministros para plantear temas de sus respectivas carteras; y deberá reunirse dentro de las veinticuatro horas siguientes o en la fecha que indique la convocatoria “(161).

“El Consejo celebrará sesión con la concurrencia de la mayoría de sus miembros y se estará a lo que se resuelva por mayoría absoluta de votos de miembros presentes” (162).

“En cualquier momento y por igual mayoría se podrá poner término a una deliberación. La moción que se haga con ese fin no será discutida” (163).

”Todas las resoluciones del Consejo de Ministros podrán ser revocadas por el voto de la mayoría absoluta de sus componentes”. (164)

“Las resoluciones que originariamente hubieran sido acordadas por el Presidente de la República con el Ministro o Ministros respectivos, podrán ser revocadas por el Consejo, por mayoría absoluta de presentes”. (165).

“El Consejo de Ministros dictará su reglamento interno”. (166)

"Cuando un Ministro esté encargado temporariamente de otro Ministerio, en el Consejo de Ministros se le computará un solo voto”

. Es de meridiana claridad que lo descrito es el funcionamiento de un cuerpo colectivo, donde el presidente es un primus interpares. Pero es un órgano que está por encima del presidente de la República, donde éste es un miembro más que tiene el poder sobre el mango de la campanilla para dirigir los debates y un doble voto en caso de empate; un cuerpo que se reúne a convocatoria de os ministros y no solo del presidente; que deberá dictar su reglamento interno y donde la propia Constitución regula que la mayoría absoluta de los miembros presentes pueden poner fin a una deliberación del Consejo y que las mociones en tal sentido no tienen discusión.

Más allá de que es curioso que normas propias de un reglamento interno tengan rango constitucional, es de una sonora obviedad que la teleología constitucional apunta a un funcionamiento del Poder Ejecutivo de carácter colegiado en lo sustancial y de carácter bipersonal (o tri, o tetra, o penta) en lo ordinario. Es decir, en las cosas de menor porte y no controversiales resuelve el presidente con el o los ministros del ramo, en las cosas de mayor porte, o controversialesel tema se traslada a la discusión primero y a la resolución después del Consejo de Ministros. Que esto es así es difícil discutirlo. Otra cosa es que guste o no guste.

De las dos posibilidades que marca la Constitución la opción simple, el acuerdo del presidente de la República con un ministro, que supone la reunión del del presidente con cada ministro por separado, fue la constante desde la primera administración Sanguinetti hasta la de Batlle, desapareció con Vázquez en sus dos periodos y también con Mujica, y ha reaparecido con Lacalle Pou. En cuanto al Consejo de Ministros lo que ha funcionado son dos cosas: las reuniones fictas (que no son reuniones, sino un proceso de recolección de firmas, que continúa en este gobierno) y las reuniones de gabinete presidencial. Qué es esto. Son reuniones del presidente para dar su opinión a los ministros y recoger la opinión de los ministros, a veces para habilitar discusiones entre los ministros. Pero no hay verdadero debate al término del cual se vota. Tampoco se conoce que desde 1985 a la fecha un ministro haya pedido la convocatoria del Consejo de Ministros para pedir la revocación de un acto resuelto por el presidente de la República con otro u otros ministros. O para plantear temas de su cartera en disonancia con el presidente.

El país camino indudablemente hacia un Poder Ejecutivo unipersonal. Ello se traduce en la visión que trasmite el periodismo, cuando atribuye al presidente de la República efectuar designaciones o enviar proyectos de ley, para los cuales no tiene competencia alguna, sino que tiene competencia concurrente con al menos un ministro.

---

1 Profesor Titular Grado 5 de Sistema Electoral de la Universidad de la República-Facultad de Ciencias Sociales

2 Ver “La falta de un Ministerio de Gobierno” y “De curiosidades arquitectónicas”, El Observador, enero 11 y abril 4 de 2020.