La reforma de la cámara baja

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Una importante reforma política fue propuesta esta semana por el ex-presidente Lacalle y el herrerismo. Por razones de especialización académica, este análisis se destina al cambio en la composición y elección de la Cámara de Representantes (sustitución del primer inciso del artículo 88 de la Constitución). De la presentación de la propuesta y de la exposición de motivos surge que la iniciativa apunta a dos objetivos: la disminución en un tercio del total de miembros y la sustitución del sistema de proporcionalidad pura por un sistema de desproporcionalidad significativa (o sistema mayoritario), lo que conlleva al establecimiento de claves de representación (cocientes) diferentes para los distintos departamentos. La redacción del artículo es extremadamente confusa, pero la interpretación más rigurosa permite concluir que del mismo no surge la eliminación de la proporcionalidad pura (y por tanto, tampoco el cambio de claves de representación); el proyecto, al eliminar la exigencia de tomar en cuenta los votos emitidos para cada lema en todo el país, lo que hace es únicamente habilitar a la ley para que, por dos tercios de votos de cada Cámara, pueda eliminar ese requisito, que es precisamente el que lleva a la proporcionalidad pura. Mientras la ley no lo elimine, se mantiene el sistema de cómputo nacional de los votos por lemas. Como el texto es confuso, vale analizar las dos alternativas: la que surge de una interpretación rigurosa y la que surge de las intenciones de los promotores.

La “valoración y ordenación de los sistemas electorales se produce según los efectos de estos sobre la relación entre votos y bancas” (Nohlen). Las clasificaciones antiguas tomaban en cuenta exclusivamente el principio de decisión (es decir, la mecánica básica para adjudicar las bancas); las clasificaciones modernas, impulsadas desde Heidelberg, toman en cuenta todas las variables que determinan los efectos de un sistema: principio de decisión, cantidad de bancas por circunscripción, cantidad de circunscripciones, igualdad o diferencia en las claves de representación, existencia o no de barreras, primas, emparentamientos, total de bancas. Para medir los efectos se toman en cuenta los índices de desproporcionalidad, el más riguroso de todos es el de Loosemore-Hanby. Un sistema es proporcional puro o perfecto cuando el promedio de varias elecciones da una desproporción de hasta 2%; es proporcional imperfecto cuando ese promedio es superior a 2% y como máximo de 6%; y es desproporcional significativo cuando el promedio es superior a 6%. Como la mayoría de los sistemas que llevan a la desproporcionalidad se basan en principios de decisión mayoritarios, es que esta categoría de sistema recibe habitualmente el nombre de sistema mayoritario. Y viene una aclaración fundamental: un sistema puede ser mayoritario aún cuando la mecánica de adjudicación, el principio de decisión, esté basado en la representación proporcional (caso típico: Chile).

La reducción del número de bancas de 99 a 67 no produce demasiados efectos sobre el sistema electoral. La conveniencia o no pasa por otro orden de argumentaciones: eficacia de funcionamiento, representatividad, costo. En cambio es importante al sistema el mantener la proporcionalidad o pasar a un sistema de tipo mayoritario. Una aclaración: la proporcionalidad pura o representación proporcional integral, surge de las bancas entre los lemas según los votos de todo el país. El Tercer Escrutinio no determina esa proporcionalidad; es la herramienta para determinar a qué departamentos corresponden las bancas asignadas a los lemas.

Si se mantiene la proporcionalidad integral, el sistema arroja una desproporcionalidad del 0.32%; en cambio, si se elimina la proporcionalidad y se pasa a adjudicar las bancas entre los lemas departamento por departamento, el sistema alcanza una desproporcionalidad del 9.09% (tomando las cifras de la última elección). Pero además se produce otro cambio fuerte, propio de los sistemas mayoritarios: la posibilidad de inversión del ranking. Dos características de los sistemas proporcionales son: que el porcentaje de bancas de cada partido se corresponde aproximadamente al porcentaje de votos y que el ranking de los partidos según las bancas se corresponde exactamente con el ranking según los votos. Dos características de los sistemas mayoritarios son lo opuesto: la no existencia de relación directa entre porcentajes de bancas y porcentaje de votos (o una desproporción muy fuerte) y la posibilidad que el orden de los partidos según las bancas sea diferente al orden según los votos. El sistema proyectado tiene la intención de ir por este camino. La tabla demuestra cómo se produce un enroque en los lugares del primer y segundo partido.

El sesgo no es neutro. Y tiene que ver con la variación de la clave de representación, que es la cantidad de votos que se necesita para obtener una banca. En el sistema vigente, la clave es única, y con los votos de 1999 y 67 bancas sería de 33 millares de votos. Mediante la reforma, hubiera sido (en miles de votos) de: Maldonado (44), Colonia (43), Canelones (40), Salto (39), Paysandú (38), Montevideo (37), Rivera (34), San José (33), Tacuarembó (31), Soriano (30), Cerro Largo (29), Artigas, Florida y Rocha (25), Lavalleja (23), Durazno (20), Río Negro y Treinta y Tres (17), y Flores (9). En general se necesita mayor cantidad de votos en los departamentos de mayor metropolitanización o urbanización, y menor cantidad de votos en los departamentos de menor urbanización o de mayor influencia rural. De donde, los partidos más metropolitanos se ven subrepresentados y los partidos más rurales se ven sobre representados en relación al porcentaje de votos. En general, esto es de aceptación fácil cuando se considera que la igualdad en la representación territorial es más importante que la proporcionalidad político-partidaria, lo cual es común en países federales, multiétnicos o plurirreligiosos. Otros efectos: sólo hay lugar para partidos pequeños en Montevideo y Canelones, únicos departamentos que cuentan con más bancas.

La proporcionalidad pura para ser mantenida con 67 bancas requiere de ajustes instrumentales, porque produce resultados absurdos: el tercer partido logra la segunda banca en detrimento del segundo partido en Treinta y Tres y Durazno; el tercer y cuarto partido obtienen las dos bancas de Flores; el Frente Amplio queda con una banca sin asignación de departamento y el departamento de Canelones queda con una banca sin adjudicar. Las correcciones pueden ser de dos tipos: disminuir el mínimo de bancas por departamento de dos a uno, o modificar la mecánica del Tercer Escrutinio.