La censura parlamentaria en Uruguay: ¿Qué es? ¿Cómo opera? ¿Cómo ha funcionado anteriormente?

Oscar A. Bottinelli - Diálogo con Aldo Silva

970 Universal – Fuentes Confiables

Aldo Silva: Como todos los viernes a las 8:00 en Fuente Confiables, por 970 Universal, presentamos el espacio de análisis y encuestas de Factum. Como se sabe, el próximo martes se reunirá la Cámara de Senadores para considerar dos mociones de censura al ministro del Interior Eduardo Bonomi. Una presentada en forma conjunta por el Partido Nacional, el Partido Colorado y el Partido de la Gente, y otra diferente presentada por el Partido Independiente. Las mociones implican aplicar el muy poco utilizado camino previsto en la sección VIII de la Constitución. El politólogo Oscar Bottinelli, director general del Instituto Factum, analiza cómo es la censura parlamentaria en Uruguay: ¿Qué es? ¿Cómo opera? ¿Cómo ha funcionado anteriormente?

OAB: La sección VIII de la Constitución de la República es la que instituye el mecanismo de la censura al ministro o al Consejo de Ministros, que es un instituto de típico corte parlamentarista. Los sistemas de gobierno se clasifican en principio en dos grandes categorías: los sistemas presidenciales y los sistemas parlamentarios. Sistemas presidenciales puros son, por ejemplo, los de Argentina, Chile o los Estados Unidos de América. Sistemas parlamentarios puros son, por ejemplo, los de Alemania, España, Gran Bretaña, Israel o Italia. En el medio están los sistemas semipresidenciales o semiparlamentarios, como son los casos de Austria, Finlandia, Francia o Portugal.

Contra lo que muchos creen, Uruguay no es un régimen presidencial, sino un sistema semipresidencial o semiparlamentario. Dos cosas son muy claras al respecto: una es que los ministros deben ser designados de manera de contar con respaldo parlamentario y la otra es que pueden ser censurados por el Parlamento y, por ello, perder el cargo. En la jerga constitucional se le llama “hacer caer el ministro”.

AS: ¿Y qué es la censura parlamentaria? ¿Cómo opera?

OAB: Hay cuatro formas de interpelar -en el sentido que da al verbo la Real Academia- a los ministros por parte de los parlamentarios. Para no irnos muy por la teoría, los ejemplos los vamos a relacionar todos con el ministro del Interior y con la Cámara de Senadores. Lo que vamos a explicar es válido tanto para el Senado como para la Cámara de Diputados, y válido para cualquier ministro.

Una de las formas es el llamado a comisión. En este caso el ministro del Interior sería llamado a dar explicaciones o dialogar a la comisión de Constitución y Legislación. El llamado en este caso tiene carácter informativo y no permite tomar ninguna decisión ni efectuar pronunciamientos.

Una segunda vía es el llamado a comisión general ¿qué es la comisión general? Es la reunión en pleno de una de las cámaras, pero para una sesión exclusiva de información y discusión, sin que se adopten decisiones ni declaraciones. Se llama comisión general porque tiene las miasmas funciones de una comisión, pero en la que participan todos los miembros de la cámara.

Una tercera vía es el llamado a sala, que puede ser pedido por un tercio de los miembros de la cámara y la cuarta vía es el de la sección VIII, al que muchos consideran que es la verdadera interrelación

AS: Yendo por partes ¿qué es el llamado a sala?

OAB: Es lo que se hace habitualmente cuando los diputados o senadores llaman a un ministro. Es lo que en la prensa se le denomina “interpelación”, término que desde el punto de vista estrictamente técnico no es correcto. Es un llamado a sala.

La diferencia con un llamado a comisión general es que está expresamente establecida la posibilidad de hacer declaraciones. Y lo normal es que las declaraciones que vota la cámara que hace el llamado sea o el apoyo o la desaprobación de la gestión del ministro.

Hasta que se produjo el golpe de Estado, en Uruguay regía la teoría de que un declaración de desaprobación de una sola de las cámaras, emitida por mayoría de presentes, bastaba para que el o los ministros interpelados renunciasen. El razonamiento es que si los ministros requieren respaldo parlamentario, si una de las cámaras desaprueba su actuación, el o los ministros interpelados pierden ese respaldo y deben renunciar.

Hubo una sola excepción, que uno sepa, y fue a comienzos del segundo gobierno colegiado blanco en 1963. En el Senado se interpeló al ministro de Hacienda Salvador Ferrer Serra y al ministro de Ganadería y Agricultura Wilson Ferreira Aldunate. Se votó una desaprobación con los votos de toda la oposición, es decir, Partido Colorado, Frente Izquierda de Liberación y Partido Demócrata Cristiano, más los votos de de 8 de los 15 senadores blancos, es decir, el oficialismo. Ni Ferrer Serra ni Ferreira Aldunate renunciaron.

Sin embargo, la tradición de renunciar en caso de desaprobación por una sola cámara, continuó hasta el golpe de Estado. Luego del restablecimiento institucional, en noviembre de 1985, en la primera interpelación que hubo, al ministro del Interior Carlos Manini Ríos, la Cámara de Diputados votó la desaprobación, pero el presidente Sanguinetti sostuvo que no debía renunciar. Y si el Parlamento quería su renuncia, que fuese por los caminos de la sección VIII. Puede decirse que allí murió la desaprobación parlamentaria por declaración de una sola de las cámaras.

AS: ¿Y qué pasa con la sección VIII?

OAB: Bueno, ésta es la que produce efectos necesarios, es decir, efectos de cumplimiento obligatorio.

El mecanismo consiste en que, como dice el artículo 147 de la Constitución “Cualquiera de las Cámaras podrá juzgar la gestión de los Ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesión de ambas Cámaras, declare que se censuran sus actos de administración o de gobierno” y agrega que “Cuando se presenten mociones en tal sentido, la Cámara en la cual se formulen será especialmente convocada, con un término no inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso”, y agrega que “Si la moción fuese aprobada por mayoría de presentes, se dará cuenta a la Asamblea General, la que será citada dentro de las cuarenta y ocho horas”.

Es decir que los pasos son:

Uno. Que se presenten mociones para juzgar la gestión de un ministro y censurar sus actos de gobierno. Ello se hizo en cierto modo el miércoles al presentarse dos mociones, una en forma conjunta del Partido Nacional, Partido Colorado y Partido de la Gente, y otra del Partido Independiente. Ambas mociones difieren en los fundamentos, pero coinciden en el pedido de censura a Eduardo Bonomi.

Dos. Presentadas las mociones, la presidente del Senado convocó al cuerpo en forma especial para tratar el tema el día martes

Tres. El martes, luego de un debate, se votarán las mociones. Si alguna de las mociones se aprueba por mayoría de presentes, entonces se convoca a la Asamblea General dentro de las 48 horas, para que resuelva en definitiva.

Al respecto corresponde hacer algunas precisiones, porque hemos detectado serios errores en mucho senadores:

Uno. La sesión que hubo antes de ayer, el pasado miércoles, es absolutamente independiente de la convocatoria para el martes. No tiene nada que ver. No sirve como antecedente. Ocurre que lo que hubo fue un llamado a sala que se terminó esa noche. Y el martes que viene comienza un proceso nuevo, desde cero, que consiste en el juzgamiento de actos de gobierno o administración del ministro del Interior.

Dos. Las mociones, si bien fueron presentadas en la sesión, nada tienen que ver con la sesión. Las mociones se presentan al presidente de la Asamblea General y es un trámite autónomo.

Tres. Al iniciarse la sesión del próximo martes, los mocionantes de la censura tienen la obligación de fundamentar la moción, como si no hubiese existido la sesión de antes de ayer. Es el comienzo de un nuevo proceso. Se inicia el juzgamiento del ministro, y como todo juzgamiento deben articularse los cargos.

Cuatro. El ministro del Interior, en tanto juzgado, tiene la oblligación inexcusable de estar presente, pues debe responder los cargos. Si el ministro no va, su ausencia implica que deja de responder las acusaciones y por tanto, que acepta todos los cargos. Como quien dice, se declara culpable.

Cinco. En lo político, si el ministro no va al saberse que hay mayoría para respaldarlo sin siquiera refutar los cargos, según la teoría parlamentarista de siempre, puede interpretarse como un desaire del gobierno al Parlamento.

Seis. Si la oposición ya tenía decidido ir a mociones de censura, es incomprensible que haya planteado un llamado a sala, pues obliga a repetir los procedimientos.

AS: Bien, sigamos el camino. Suponiendo que se vote afirmativamente la moción de censura ¿cómo seguiría el procedimiento?

OAB: Aclaremos que salvo algún imprevisto, la moción resultará negativa, pues el Frente Amplio con sus 16 votos en un total de 31, tiene capacidad de bloqueo. Los 15 votos de la oposición no alcanzan, salvo que se diera el fenómeno poco previsible de que un par de senadores frenteamplistas faltasen a la votación.

Pero en la hipótesis de que resultara aprobada la moción, entonces la Asamblea General se reunirá probablemente el jueves. Y allí la desaprobación requiere el voto de la mayoría absoluta del total de miembros de la Asamblea General. El cuerpo cuenta con 130 miembros, que son 99 diputados y 31 senadores. La mayoría absoluta son 66.

Recordemos que toda la oposición que mocionó la censura cuenta con 63 legisladores, que son recordemos los partidos Nacional, Colorado, de la Gente e Independiente. Si se sumasen, cosa que no se sabe, Unidad Popular, los votos llegarían a 64. Por tanto, para que haya desaprobación, deberían votar afirmativamente dos legisladores frenteamplistas.

Pero en la hipótesis de que se juntasen los 66 votos, que hubiese mayoría absoluta para votar la desaprobación, entonces el o los ministros desaprobados deben obligatoriamente renunciar. En este caso, Bonomi debería obligatoriamente renunciar.

AS: Entonces, el procedimiento se detiene el martes que viene en el Senado o a más tarde el jueves o viernes en la Asamblea General. Ahora bien, para terminar al aprendizaje ¿cómo seguiría la historia si se votara la censura?

OAB: Bueno, en el primer semestre de 1969 fue la única vez que se aplicó hasta el final la sección VIII de la Constitución. Se votó la moción en el Senado, pasó a la Asamblea General y se votó por una holgada mayoría absoluta la moción de desaprobación Fue una interpelación iniciada por el senador nacionalista Carlos Julio Pereyra, líder del Movimiento Nacional de Rocha, contra el ministro de Industria y Comercio Jorge Peirano Facio Consecuentemente, Peirano Facio presentó su renuncia al presidente Jorge Pacheco Areco.

Ahora bien, la Constitución abre dos caminos al presidente de la República. Uno es aceptar la renuncia, el otro es observar el voto de desaprobación, siempre que fuese votado por menos de los dos tercios de la Asamblea General. En números, para que esto opere se requiere un mínimo de 66 votos y menos de 87.

AS: ¿Y qué hizo el presidente Pacheco Areco?

OAB: Jugó fuerte ¿Por qué? Y esto es lo interesante, si el presidente observa el voto de desaprobación, se convoca de nuevo a la Asamblea General dentro de los diez días siguientes. Y se abren tres caminos:

Uno. Que no se ratifique la desaprobación, y queda todo como antes. No pasó nada.

Dos. Que se vote de nuevo la desaprobación por tres quintos de votos del total de componentes de la Asamblea General, es decir, por un mínimo de 78 votos. En este caso el ministro censurado cesa automaticamente.

Tres. Que se vote por un mínimo de 66 votos pero menos de los tres quintos, es decir, que los votos sean entre 66 y 77. Esto es lo más interesante, porque el presidente tiene dos caminos, y es el arma a la que se jugó Pacheco Areco. Puede aceptar la destitución o puede emitir una decisión expresa de mantenimiento del ministro, disolución de las cámaras y convocatoria a nuevas elecciones. En este caso, las elecciones deben realizarse al octavo domingo siguiente al decreto de disolución. Queremos aclarar para que nadie se asuste, que una disolución de las cámaras por este procedimiento es absolutamente constitucional y democrática, no es ningún golpe de Estado, y es habitual en los países parlamentarios y en los semipresidenciales o semiparlamentarios como Uruguay.

AS: ¿Y qué pasó con Pacheco Areco y Peirano Facio?

OAB: Como dije Pacheco jugó fuerte y la Lista 15, oficialista, liderada por Jorge Batlle y con Julio Ma. Sanguinetti como una de sus primeras figuras, consideró inconveniente ir a elecciones. Entonces, para evitar el llamado a elecciones, los quincistas votaron la censura, con lo que superaron los 78 votos. Y forzaron la destitución de Peirano Facio

Entonces, en resumen, pese a que está en la Constitución desde 1934, en Uruguay nunca se aplicó el mecanismo como para provocar elecciones anticipadas.

Para terminar esta parte, dos agregados:

Uno. Las nuevas cámaras no se eligen por cinco años, sino para completar el periodo de las disueltas. En este caso, por ejemplo, sería por algo más de año y medio. Dos. Si las nuevas cámaras al instalarse mantienen el voto de censura, cae todo el Consejo de Ministros.

AS: ¿Algún comentario adicional?

OAB: Bueno, todo indica que esto se termina el mismo martes, al no haber votos para iniciar el procedimiento de censura. Por lo que todo queda como una confrontación verbal entre gobierno y oposición sobre seguridad pública, donde de un lado queda el Frente Amplio y del otro quedan el Partido Nacional, el Partido Colorado, el Partido d la Gente y con una argumentación diferente, el Partido Independiente.

AS: Llegamos al fin de este análisis. La transcripción del mismo se encontrará en el portal digital de Factum, www.factum.uy y en 970universal.com.

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ANEXO

CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA

SECCIÓN VIII

DE LAS RELACIONES ENTRE EL PODER LEGISLATIVO Y EL PODER EJECUTIVO

CAPITULO ÚNICO

Artículo 147.- Cualquiera de las Cámaras podrá juzgar la gestión de los Ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesión de ambas Cámaras, declare que se censuran sus actos de administración o de gobierno.

Cuando se presenten mociones en tal sentido, la Cámara en la cual se formulen será especialmente convocada, con un término no inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso.

Si la moción fuese aprobada por mayoría de presentes, se dará cuenta a la Asamblea General, la que será citada dentro de las cuarenta y ocho horas.

Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se reúne el número suficiente para sesionar, se practicará una segunda convocatoria y la Asamblea General se considerará constituida con el número de Legisladores que concurra.

Artículo 148.- La desaprobación podrá ser individual, plural o colectiva, debiendo ser pronunciada en cualquier caso, por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea General, en sesión especial y pública. Sin embargo, podrá optarse por la sesión secreta cuando así lo exijan las circunstancias.

Se entenderá por desaprobación individual la que afecte a un Ministro, por desaprobación plural la que afecte a más de un Ministro, y por desaprobación colectiva la que afecte a la mayoría del Consejo de Ministros.

La desaprobación pronunciada conforme a lo dispuesto en los incisos anteriores, determinará la renuncia del Ministro, de los Ministros o del Consejo de Ministros, según los casos.

El Presidente de la República podrá observar el voto de desaprobación cuando sea pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes del Cuerpo.

En tal caso la Asamblea General será convocada a sesión especial a celebrarse dentro de los diez días siguientes.

Si en una primera convocatoria la Asamblea General no reúne el número de Legisladores necesarios para sesionar, se practicará una segunda convocatoria, no antes de veinticuatro horas ni después de setenta y dos horas de la primera, y si en ésta tampoco tuviera número se considerará revocado el acto de desaprobación.

Si la Asamblea General mantuviera su voto por un número inferior a los tres quintos del total de sus componentes, el Presidente de la República, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes podrá mantener por decisión expresa, al Ministro, a los Ministros o al Consejo de Ministros censurados y disolver las Cámaras.

En tal caso deberá convocar a nueva elección de Senadores y Representantes, la que se efectuará el octavo domingo siguiente a la fecha de la referida decisión.

El mantenimiento del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros censurados, la disolución de las Cámaras y la convocatoria a nueva elección, deberá hacerse simultáneamente en el mismo decreto.

En tal caso las Cámaras quedarán suspendidas en sus funciones, pero subsistirá el estatuto y fuero de los Legisladores.

El Presidente de la República no podrá ejercer esa facultad durante los últimos doce meses de su mandato. Durante igual término, la Asamblea General podrá votar la desaprobación con los efectos del apartado tercero del presente artículo, cuando sea pronunciada por dos tercios o más del total de sus componentes.

Tratándose de desaprobación no colectiva, el Presidente de la República no podrá ejercer esa facultad sino una sola vez durante el término de su mandato.

Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no dé cumplimiento al decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las Cámaras volverán a reunirse de pleno derecho y recobrarán sus facultades constitucionales como Poder legítimo del Estado y caerá el Consejo de Ministros.

Si a los noventa días de realizada la elección, la Corte Electoral no hubiese proclamado la mayoría de los miembros de cada una de las Cámaras, las Cámaras disueltas también recobrarán sus derechos.

Proclamada la mayoría de los miembros de cada una de las nuevas Cámaras por la Corte Electoral, la Asamblea General se reunirá de pleno derecho dentro del tercer día de efectuada la comunicación respectiva.

La nueva Asamblea General se reunirá sin previa convocatoria del Poder Ejecutivo y simultáneamente cesará la anterior.

Dentro de los quince días de su constitución la nueva Asamblea General, por mayoría absoluta del total de sus componentes, mantendrá o revocará el voto de desaprobación. Si lo mantuviera caerá el Consejo de Ministros.

Las Cámaras elegidas extraordinariamente, completarán el término de duración normal de las cesantes.