Una política exterior de Estado (?)

Oscar A. Bottinelli

El Observador

El término política de Estado se entiende en dos sentidos diferentes. Uno de ellos es en el sentido de políticas de continuidad y otro en el sentido de políticas adoptadas y ejecutadas con un alto grado de consensualidad en el sistema político. Lo opuesto a una política de Estado es la política de Gobierno, que no tiene continuidad por sobre la continuidad del propio gobierno, es decir, de la reválida de la misma fuerza política, y que además no busca consenso, sino que refleja el pensamiento de la mayoría que durante un periodo determinado sustenta a ese gobierno.

El término política de Estado se entiende en dos sentidos diferentes. Uno de ellos es en el sentido de políticas de continuidad y otro en el sentido de políticas adoptadas y ejecutadas con un alto grado de consensualidad en el sistema político. Lo opuesto a una política de Estado es la política de Gobierno, que no tiene continuidad por sobre la continuidad del propio gobierno, es decir, de la reválida de la misma fuerza política, y que además no busca consenso, sino que refleja el pensamiento de la mayoría que durante un periodo determinado sustenta a ese gobierno.

En materia de política exterior existe el imaginario de que Uruguay es un país que se basó en políticas de Estado, tanto por su continuidad como por el consenso en cuanto a los principios fundamentales de la misma. En realidad puede sostenerse que fue mas fuerte la política de Estado en cuanto a continuidad que en cuanto a consenso en la adopción de decisiones concretas y en la ejecución de esa política de Estado; y que muchas veces esa continuidad fue más producto de la confrontación entre gobierno y oposición, que el resultado del diálogo y la elaboración conjunta gobierno-oposición. Pero también hubo periodos significativos en que la política exterior del país fue esencialmente una política de gobierno, o hay muchos episodios de diferentes gobiernos que no se inscriben ni en las políticas de continuidad ni son resultados de consenso.

No necesariamente política de Estado es sinónimo de continuidad, porque puede ser de Estado en tanto consenso, y un consenso puede generarse para provocar un cambio en la línea seguida anteriormente. Ni política de Estado no es necesariamente sinónimo de consenso, en tanto una mayoría de gobierno puede aplicar una política de continuidad que tuvo anteriormente un consenso nacional y que en determinado momento puede ser resistido por la oposición. Obviamente la política de Estado por excelencia es la que logra conjugar en el más largo tiempo posible la continuidad con el consenso.

Pero política de Estado tampoco es sinónimo de políticas pragmáticas ni de raison d´Etat, Un país puede tener una política de continuidad y consensuada con alta carga ideológica. A la inversa, un gobierno puede apostar a la raison d´Etat sin contar con el consenso de la minoría nacional, o puede la raison d´Etat ser la ruptura con una política continuada de alta carga ideológica.

Con la mayor presencia de los jefes de Estado en las relaciones internacionales, la impronta presidencial (sobre todo a través de declaraciones y gestos personales) puede generar cortocircuitos con una política global. En el periodo anterior, la presidencia de Jorge Batlle, se vio una particular situación en que la política exterior presidencial - definida como las declaraciones y las gestiones del primer mandatario - se alejaron bastante de algunos elementos tradicionales de la política exterior del país; mientras, en forma paralela, la política exterior seguida formalmente por la República, la expresada en declaraciones, actos y gestos de la Cancillería, se inscribieron en las políticas de continuidad y de consenso (con la excepción de la declaración oficial sobre la intervención norteamericana en Irak). Es decir, no hubo globalmente política de Estado ni tampoco política de Gobierno, en tanto hubo desencuentros entre la línea presidencial y la de la cancillería, pero en cambio hubo generalmente una política de Estado, en tanto continuidad y relativamente en tanto consenso, desde la cancillería.

En el primer tiempo del actual gobierno hubo un claro énfasis en llevar adelante una política de Gobierno, con fuerte carga ideológica, auspiciada por el canciller pero con inequívocos apoyos del primer mandatario (por ejemplo, en cuanto al apoyo al Mercosur o la aproximación a Venezuela), y la visión de que la región pasa (o pasaba) por un tiempo histórico inédito, con gobiernos progresistas – por tanto de relativamente similar signo ideológico – en la abrumadora mayoría de los países sudamericanos. Como ocurre con toda política de Gobierno (como opuesta a política de Estado) no tiene por qué mantener continuidad con políticas anteriores, no necesariamente tiene consenso y fundamentalmente no busca ese consenso, porque la raíz ideológica que diferencia la política nueva con la anterior, es la misma que diferencia al gobierno de la oposición dentro del país. Esta política de Gobierno fue una clara impronta del canciller y una clara impronta del presidente de la República. No resiste un análisis exhaustivo la tesis sostenida por políticos y algunos analistas – tesis que está basada más en su inquina con el anterior canciller que con un análisis de la realidad – de que la política exterior seguida por la cancillería lo fue en contra y en oposición a los deseos y creencias del primer mandatario. Ni siquiera en el conflicto con Argentina - la mayor parte del tiempo llevado adelante desde la Presidencia de la República y con la conducción y ejecución del nuevo canciller, en su anterior rol de secretario de la Presidencia - hubo la búsqueda continuada del consenso político nacional, sino consultas puntuales y esporádicas.

En este segundo tiempo del gobierno se advierte un viraje, que no solo es producto del cambio de titular en el Ministerio de Relaciones Exteriores, sino sin duda de un giro en la concepción de la política exterior por parte del primer mandatario y de su mano derecha política, el nuevo canciller. Y se advierten claras señales hacia retornar a una política de Estado, respecto a lo cual cabe marcar cuatro cosas: 1. Una mayor desideologización en las alianzas (incluido un cierto distanciamiento de Venezuela y un mayor acercamiento a Chile, Perú, Colombia, sin perjuicio del equilibrio mantenido en el conflicto colombiano-ecuatoriano y la radical defensa de los principios de no intervención e integridad territorial) 2. Un diálogo más fluido con los líderes opositores 3. La búsqueda de construcción de políticas con un amplio consenso político nacional 4. Una re-jerarquización del papel del personal de carrera del servicio exterior, en detrimento de la mayor partidización del período anterior⁽¹⁾ , mayor profesionalización facilitada además por varios problemas surgidos en relación a embajadores políticos (algunos con destino en el exterior y alguno con destino en la cancillería).

Si se asienta finalmente el camino de la política de Estado o no, es la valoración que con el tiempo se hará de esta nueva gestión en política exterior.