Los funcionarios públicos

Oscar A. Bottinelli

El Observador

El sistema político y los formadores de opinión se caracterizan por promover formidables debates por problemas que no se sabe si existen o que tienen una dimensión menor. Así ocurrió con la creación de partidos políticos. Uruguay jamás tuvo un número elevado de partidos políticos, pero durante un decenio se discutió sin pausa cómo frenar la constitución de nuevos partidos.

El sistema político y los formadores de opinión se caracterizan por promover formidables debates por problemas que no se sabe si existen o que tienen una dimensión menor. Así ocurrió con la creación de partidos políticos. Uruguay jamás tuvo un número elevado de partidos políticos, pero durante un decenio se discutió sin pausa cómo frenar la constitución de nuevos partidos. Y aunque el problema parece mayor, no se sabe qué magnitud tiene la movilidad o inamovilidad de los funcionarios públicos, y por las dudas se le dedica un esfuerzo mayúsculo. Se parte de la siguiente sucesión de hipótesis: el país tiene un elevado número de funcionarios públicos, ello es producto de su inamovilidad, los funcionarios públicos son ineficientes, la inamovilidad es la causa de esa ineficiencia. Se supone que tal razonamiento está avalado en estudios que lo respalden; resulta que no los hay.

Un primer dato es que la inamovilidad jurídica de los funcionarios públicos alcanza a uno de cada tres, con lo que el tema es bastante menor. Pero hay inamovilidades fácticas que son más importantes que las jurídicas, y no sólo en el Estado: en la banca privada hay una inamovilidad casi absoluta, como lo ha habido en las grandes fábricas con fuertes organizaciones sindicales. Y en las dos terceras partes del Estado la inamovilidad de hecho es producto de razones políticas y sociales, no jurídicas; la ley no va a cambiar por sí mismo estos comportamientos.

Pero además el nivel de eficiencia de los funcionarios públicos no está debidamente evaluado. Existe una percepción de ineficiencia, pero no hay elementos que permitan medir cuál es su magnitud, y en particular, lo más importante, qué tipo de funcionarios y de qué características son los ineficientes. Y lo más relevante, cuál es la productividad de un funcionario público medio comparado con el de un asalariado privado. Desde el punto de vista de la satisfacción del consumidor, no hay datos concluyentes para un lado ni para el otro: en una cantidad importante de dependencias de la administración central el público se manifiesta altamente insatisfecho, pero en niveles similares al del público mutual; en materia de energía y telefonía celular, las empresas públicas tienen una percepción de mayor eficiencia que sus competidoras privadas; varias empresas estatales atienden mejor al público que la gran mayoría de los bancos privados. Lo que sí es claro es que las empresas estatales tienen un mejor trato a la gente que la administración central.

Aunque resulte dudoso cuál es el nivel de ineficiencia, puede razonablemente partirse del supuesto que es más alto en la administración central que en las empresas estatales y en las privadas. Los funcionarios de la administración central son los verdaderamente inamovibles, de donde es fácil razonar: si son inamovibles y son los más ineficientes, la causa de la ineficiencia es la inamovilidad. Lo cual es posible que sea cierto, es decir, que sea una de las causas de esa ineficiencia que no se ha medido. Pero hay otros elementos: promedialmente ganan la mitad que los funcionarios de las empresas estatales; en el período 1990-1998 sus ingresos no crecieron contra alrededor de un 30 ó 40% en las empresas estatales; su carrera funcional se troncha por la mitad, dado que casi todos los cargos superiores son políticos o de particular confianza; en los ascensos ha influido más la filiación y la cuota política que el comportamiento funcional. Es decir, no pueden ser despedidos, no tienen estímulos para ascender, perciben bajos sueldos y los mismos no mejoran. Como quien dice, no hay una sola causa que para que resulten buenos funcionarios. Parece razonable pensar que para corregir la eficiencia, hay que atacar todas las causas a la vez.

Además, en la teoría de administración de empresas no hay unanimidad sobre el tema, y hoy predomina la tesis que las empresas que aseguran estabilidad a su personal obtienen mejores rendimientos de sus empleados que aquéllas que exhiben permanentemente el arma del despido. El estímulo al personal es una combinación de estabilidad, expectativas de crecimiento y evaluación justa. Por último, no olvidar que la inamovilidad fue instalada en el país no por los sindicatos, sino por la oposición política tradicional, para combatir la persecución política oficialista.