Reforma y desafíos políticos

Oscar A. Bottinelli

El Observador

En cuanto a la reforma política, en el último tiempo han surgido dos tipos de impulsos en cuanto al origen, otros dos en cuanto al método y otros dos en cuanto al contenido [...] El camino de la constituyente –que por sí solo lo puede impulsar solamente el oficialismo– es hacer una doble apuesta elevada, con lo que adelanta sus probabilidades positivas o sus probabilidades negativas en la retención del gobierno.

En cuanto a la reforma política, en el último tiempo han surgido dos tipos de impulsos en cuanto al origen (Frente Amplio, Partido Nacional), otros dos en cuanto al método (ley constitucional o convocatoria a Convención Nacional Constituyente) y otros dos en cuanto al contenido (ajustes al sistema electoral y eventualmente al sistema de gobierno o reformas sustantivas a las bases mismas del sistema institucional, especialmente en materia de derechos sociales y económicos.

La iniciativa, vaga, no delineada, que parte del nacionalismo apunta más a ajustes no muy sustanciales al sistema electoral, algunos de ellos estrictamente legislativos y otros, de carácter constitucional, a ser resueltas por ley constitucional. Los impulsos desde la izquierda, todavía imprecisos, comportan un abanico que va desde ajustes al sistema electoral hasta cambios al concepto de propiedad, y una definición adoptada por su último Congreso de utilizar el camino de la Convención Constituyente.

La ley constitucional es una ley para cuya aprobación se requiere el voto de los dos tercios del total de componentes de cada una de las cámaras, vale decir, el voto conforme de al menos 21 miembros de la cámara alta y de 66 diputados. En términos políticos implica la necesaria participación del Frente Amplio pero la también necesaria concurrencia de al menos 4 senadores y 16 diputados de la oposición. Dada la actual arquitectura parlamentaria, el mínimo puede ser aportado tanto por el Partido Nacional como por el Partido Colorado (este último, siempre que no tenga fisuras). Precisa pues, de un gran acuerdo político, más amplio o más restringido. Finalmente, la ley constitucional requiere de su ratificación por la mayoría de los votantes en un plebiscito convocado al efecto, cuya fecha de realización la determina la propia ley constitucional. Por este mecanismo se aprobaron las reformas constitucionales plebiscitadas en 1938 (dos leyes), 1950 y 1966, y se rechazó una ley constitucional en 1994 (la llamada mini-reforma).

La convocatoria a una convención nacional exclusivamente constituyente se aplicó en el país en solo dos oportunidades (conocidas como IIa. y IIIa. convenciones), que dieron origen a las cartas magnas de 1918 y 1934. La primera constituyente (1828-1830) no se llamó convención sino Asamblea General Constituyente y Legislativa, organizó el naciente estado independiente y tuvo además competencias legislativas.

El camino de la Constituyente requiere cinco pasos:

Uno. Cualquier legislador o el Poder Ejecutivo pueden presentar cualquier proyecto de reforma constitucional, el que debe ser aprobado por mayoría absoluta de la Asamblea General.

Dos. Aprobado el proyecto, el Poder Ejecutivo convoca a elecciones de Convención en principio para dentro de los 90 días siguientes. La Convención se compone de 260 miembros y es elegida por el mismo sistema que la Cámara de Representantes (proporcionalidad pura entre los lemas, adjudicación por el sistema de cocientes decrecientes).

Tres. Elegida la misma e instalada, dispone de hasta un año para terminar sus funciones.

Cuatro. Podrá aprobar unos o varios proyectos por mayoría absoluta, cada uno de los cuales se votará por separado en plebiscito posterior. Pero un tercio de los convencionales podrá presentar que se separe la votación plebiscitaria de algún o algunos textos.

Cinco. La Convención determina la fecha del plebiscito de ratificación, en el cual el o los proyectos resultan aprobados si obtienen la mayoría absoluta de los votos.

Desde el punto de vista de los tiempo, este año o el que viene permiten perfectamente cumplir los plazos para llegar a un plebiscito a fines de 2013, más allá de ello se estaría superponiendo con la campaña electoral. Más aún, quizás lo mejor para quedar fuera de todo comienzo de campaña electoral sería un plebiscito no más allá de comienzos de la primavera de ese año. Desde el punto de vista político lo que queda planteado es que hay dos vías: un gran acuerdo interpartidario o la búsqueda de imposición de cambios por el Frente Amplio. Si ocurre lo primero, la ley constitucional aparece como el camino más expeditivo y sencillo: la sanción parlamentaria no difiere de la de cualquier ley ordinaria y lo único adicional es una convocatoria a las urnas (el plebiscito de ratificación). El camino de la Convención Constituyente en cambio implica tres pasos pesados: la convocatoria a elecciones nacionales, la instalación y funcionamiento de un órgano de 260 miembros (que además actuaría en forma simultánea y paralela con los 130 miembros de las dos cámaras legislativas), y la convocatoria a un plebiscito. Si hay acuerdo interpartidario, parece demasiado gravoso, lento y costoso ir por el camino de la Constituyente. Si no hay acuerdo, queda abierto solo éste.

Ahora bien, el camino de la Constituyente supone generar dos actos electorales de medio periodo. Una elección por la mitad del término de gobierno, que inexorablemente se transformará en una votación de los uruguayos en relación a los partidos y al gobierno (el pronunciamiento sobre los temas concretos de reforma política van a aparecer en forma menor y subsidiaria). Si el oficialismo no logra la mayoría absoluta de las bancas recibe una derrota electoral y debilita su presentación electoral hacia 2014; a la inversa, si obtiene esa mayoría absoluta, se repotencia hacia las siguientes elecciones nacionales. Pero superada esta primera barrera, aparece una segunda: el oficialismo debe lograr en el plebiscito que los votos por SI superen a los votos por NO. Otra vez lo mismo: si triunfa en el plebiscito, se potencia para el 2014, si pierde, se debilita.

En términos de prospectiva electoral, el acuerdo interpartidario y la ley constitucional son neutros, nadie gana ni nadie pierde. El camino de la constituyente –que por sí solo lo puede impulsar solamente el oficialismo– es hacer una doble apuesta elevada, con lo que adelanta sus probabilidades positivas o sus probabilidades negativas en la retención del gobierno.