La nueva figura del “premier”

Oscar A. Bottinelli¹

El Observador

El rol del secretario de la Presidencia es un real cambio estructural

No está demás recordar la afirmación del célebre constitucionalista y politólogo Giovanni Sartori cuando diferencia la constitución formal, tal cuál está escrita, de la constitución sustantiva (en la terminología italiana, constitución material), es decir, con los cambios que introduce la práctica continua y pacificamente aceptada²

. No solo se ha ido a la presidencialización fáctica de un sistema semipresidencial o semiparlamentario o a la unipersonalización también fáctica del Poder Ejecutivo, sino que se ha ido modificando su propia estructura. Primero lo fue con la creación de las llamadas “secretarías” en la Presidencia de la República y ahora con algo de extraordinaria relevancia, la aparición de una figura de difícil categorización y conceptualización, cual es el nuevo rol del secretario de la Presidencia de la República. Se puede decir que es una especie de “primer ministro” (pero no es ministro) o un “jefe de Gabinete” en la terminología constitucional argentina (denominación que lleva a la confusión con lo que es un jefe de Gabinete de un presidente -como de un ministro- que puede asimilarse al jefe de su secretaría)

Antes que nada hay que evitar confusiones con el concepto de primer ministro. Muchas veces -con la denominación de “premier” tiende a asociarse esta figura con la existencia de un régimen parlamentario y, por ende, con la calidad de jefe de Gobierno. Sin duda un cargo tomado como modelo es el británico, jefe de Gobierno unipersonal en régimen parlamentario, como lo es también jefe de Gobierno unipersonal el premier alemán cuyo título es el de Canciller Federal. En cambio, tanto el italiano (presidente del Consejo) como el israelí, son presidentes de cuerpos colegiados también en regímenes parlamentarios.

Pero hay que tener mucho cuidado e ir despacito por la piedras. Uno de los primitivos primeros ministros lo fue Armand Jean du Plessis, Cardenal de Richelieu, primer ministro del rey francés Luis XIII (desde 1624 hasta su muerte en 1642). Ni el régimen era parlamentario ni en verdad había parlamento. En sustancia el jefe del Estado y del gobierno lo era el rey, y el primer ministro venía a ser el gestor del gobierno, el que lleva adelante la ejecución, la práctica, el ejercicio concreto, bajo la supervisión y la posible revisión del jefe del Gobierno, en este caso del rey. En una terminología organizacional moderna puede decirse que una cosa es el jefe del Estado y del Gobierno en tanto conductor estratégico y tomar de decisiones en última instancia, y otra el primer ministro en tanto conductor táctito, en tanto operador (naturalmente, en un cargo de tal naturaleza, no solo conduce lo cotidiano, sino que asesora e influye en las decisiones trascendentales).

En el actual régimen francés, el presidente de la República es a la vez el jefe de Estado y el jefe de Gobierno, y normalmente el primer ministro es el conductor táctico o ejecutivo, bajo la dirección del presidente de la República. La excepción en Francia lo ha sido cuando la mayoría parlamentaria no correspondió a la línea política del presidente de la República; entonces funcionó lo que se denomino la cohabitación, y en términos generales la jefatura de Gobierno fue ejercida por el primer ministro, aunque el presidente de la República nunca resignó la conducción de la política exterior y la defensa (los casos más significativos fueron la Presidencia de François Mitterand con Jacques Chirac como premier, o la Presidencia de Chirac con Lionel Jospin como primer ministro).

Planteada así las cosas, disociada la expresión “primer ministro” tanto de la calidad de jefe de Gobierno como de la necesidad de un régimen parlamentario, la modificación de la estructura del Ejecutivo realizada por Luis Lacalle Pou ha significado la generación de esta función de primer ministro en la persona de Álvaro Delgado Ceretta, formalmente secretario de la Presidencia de la República. No es un primer ministro en tanto no es ministro y por tanto carece de un elemento esencial para tal calidad, lo cual es su responsabilidad ante el Parlamento (ello se hubiera solucionado con la creación del Ministerio de Gobierno), pero por fuera de toda duda está por encima de todos y cada uno de los ministros de Estado. Hubiera sido más prolijo haber creado el Ministerio de Gobierno y transformarlo formalmente en el primero de los ministros. Pero prolijo o desprolijo, lo que no hay duda es que se ha producido un cambio en la estructura del Poder Ejecutivo y hay alguien que está por debajo del presidente de la República y por encima de los ministros de Estado; alguien además que es un alter ego del presidente y habla y actúa al unísono con el mismo.

En otras oportunidades ha habido ministros a los que tanto en el ámbito político como en el periodismo se les ha endilgado la calidad de primer ministro, generalmente a titulares de Interior o de Economía (o más atrás, de Hacienda). Inclusive se tildó de tal a un ministro de Ganadería y Agricultura (o de co-primer ministro, en consonancia con el titular de Hacienda); pero ello no derivaba del cargo sino de la personalidad, pues se trató de Wilson Ferreira Aldunate. Pero no hay que confundir, se trató de decir que hay ministros con más peso político o gubernativo que otros, o que uno solo tiene más peso que el resto del gabinete ministerial, pero nunca obtuvo el reconocimiento de un verdadero primer ministro en cuanto a funciones. Porque una función esencial es que coordina la gestión de todo los Ministerios y habla en nombre del Poder Ejecutivo, no como vocero técnico, sino como portavoz político. Y esto es lo que ocurre en la actualidad y es lo que permite hablar de un cambio de estructura institucional.

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1 Profesor Titular Grado 5 de Sistema Electoral de la Universidad de la República-Facultad de Ciencias Sociales

2 Ver “La falta de un Ministerio de Gobierno”,“De curiosidades arquitectónicas” y “De la unipersonalización fáctica”,El Observador, enero 11, y abril 4 y 11 de 2020.