Un gobierno que no es unipersonal

Oscar A. Bottinelli

El Observador

La autoridad máxima del Poder Ejecutivo lo es el Consejo de Ministros

Existe la idea muy extendida tanto entre políticos como analistas y periodistas, que el Poder Ejecutivo es unipersonal, hay un presidente de la República que manda y ministros que son sus subordinados y deben obedecer¹. El texto constitucional y la lógica constitucional van por un lado diferente, y hay que tener mucho cuidado con minimizar el valor del texto y de la lógica constitucional en este caso, pues cuando ellos se minimizan, se minimiza el valor intrínseco de la Constitución, de la democracia y del orden jurídico.

Entonces, conviene ir por orden en la descripción de la arquitectura del Poder Ejecutivo. En primer lugar, cómo se integra. Cuando se observan las constituciones de Argentina, Chile, Estados Unidos de América o México en todas –palabras más, palabras menos- se dice que el Poder Ejecutivo recae en el presidente de la República; y naturalmente es la máxima autoridad de esa rama ejecutiva. En el caso uruguayo, la descripción surge del artículo 149 de la Constitución: “El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros”. Vale decir, nunca lo es el presidente de la República por sí solo. En forma personal y directa puede actuar en pocos casos, que luego se verán. Siempre debe actuar junto con al menos un ministro o con el Consejo de Ministros. No es menor la diferencia entre el caso uruguayo y el de los países mencionados.

En segundo lugar, cabe examinar el origen de los ministros y ver el artículo 174 parágrafo tercero: “El Presidente de la República adjudicará los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo”. Vale decir, el presidente designa pero sobre la base que deben contar con apoyo parlamentario, explícito o implícito. Entonces, ese presidente requiere la conformidad del o de los ministros, los cuales deben contar con respaldo parlamentario. El ministro es pues alguien que cuenta con el aval del presidente de la República y de la mayoría parlamentaria, no solo del presidente.

En tercer lugar corresponde analizar cuál es la naturaleza de la actuación ministerial. Al respecto cabe mencionar dos cosas:

Uno, artículo 179: “El Ministro o los Ministros serán responsables de los decretos y órdenes que firmen o expidan con el Presidente de la República, salvo el caso de resolución expresa del Consejo de Ministros en el que la responsabilidad será de los que acuerden la decisión”.

Dos, artículo 168, inciso 25: “El Presidente de la República firmará las resoluciones y comunicaciones del Poder Ejecutivo con el Ministro o Ministros a que el asunto corresponda, requisito sin el cual nadie estará obligado a obedecerlas”.

De la lectura de las dos disposiciones surge con claridad que el presidente requiere necesariamente de la firma del ministro, sin la cual la resolución carece de imperatividad, y que el ministro no es un mero certificador de la decisión presidencial, pues es responsable de la decisión. De donde, el ministro no es un obedecedor de órdenes presidenciales sino que debe estar plenamente de acuerdo, al punto de ser el responsable de lo que se resuelve.

En cuarto lugar, cuál es la máxima autoridad del Poder Ejecutivo. Y se observan cuatro cosas:

Uno. Artículo 160: “El Consejo de Ministros se integrará con los titulares de los respectivos Ministerios” y artículo 161, parágrafo primero: “El Consejo “Actuará bajo la presidencia del Presidente de la República quien tendrá voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones que será decisivo para los casos de empate, aun cuando éste se hubiera producido por efecto de su propio voto” y el artículo 162 complementa con “El Consejo celebrará sesión con la concurrencia de la mayoría de sus miembros y se estará a lo que se resuelva por mayoría absoluta de votos de miembros presentes”. Esto es altamente significativo: el presidente es un miembro más del Consejo de Ministros, con un voto igual al de cada uno de los ministros y sólo desnivela en caso de empate (además de tener el mango de la campanilla, es decir, de presidir las sesiones)

Dos. Artículo 161, parágrafo segundo: “El Consejo de Ministros será convocado por el Presidente de la República cuando lo juzgue conveniente o cuando lo soliciten uno o varios Ministros para plantear temas de sus respectivas carteras; y deberá reunirse dentro de las veinticuatro horas siguientes o en la fecha que indique la convocatoria” También muy significativo, cualquier ministro tiene el mismo poder que el presidente para convocar el Consejo e inclusive para fijar la fecha de la reunión.

Tres. Artículo 164, “Las resoluciones que originariamente hubieran sido acordadas por el Presidente de la República con el Ministro o Ministros respectivos, podrán ser revocadas por el Consejo, por mayoría absoluta de presentes”. De enorme relevancia: lo que decida el presidente de la República con uno o varios ministros puede ser revocado por el Consejo de Ministros

Cuatro. Artículo 160, párrafo final, otorga al Consejo de Ministros competencia privativa en declaratoria de urgencia a proyectos de ley, decretar la ruptura de relaciones o declarar la guerra, elaborar los presupuestos y delegar atribuciones. Lo que implica que estos temas no los puede resolver el presidente en forma separada con un ministro o un par de ministros, sino que tiene que ser resuelto en Consejo de Ministros.

Entonces, no hay duda alguna que el gobierno strictu senso no es unipersonal sino pluripersonal (al menos bipersonal), que su máxima autoridad es el Consejo de Ministros y que no es absurdo que un ministro o varios ministros discrepen con el presidente, sino que la decisión es de común acuerdo entre el presidente y el o los ministros, e inclusive que la mayoría de los ministros pueden decidir en contra de lo que opina el presidente.

1 Segunda nota de una serie de tres. Ver “El poder y el rol del presidente”, El Observador, setiembre 12 de 2020; ver también ”De curiosidades arquitectónicas” y “De la unipersonalización fáctica”, El Observador, abril 4 y 11 de 2020; todo en portal.factum.uy